ИНСТИТУЦИОНАЛНИЯТ АСПЕКТ НА СИСТЕМАТА ЗА СИГУРНОСТ В ПРОЕКТА ЗА СТРАТЕГИЯ ЗА НАЦИОНАЛНА СИГУРНОСТ


Доц. д-р Христо Георгиев


Нищо не е възможно без хора, но нищо не
          оцелява без институции.
Жан Моне

1. Проектът за Стратегия за национална сигурност- положителни страни и недостатъци
След поемането на управлението от ГЕРБ обществените очаквания за бързо изработване на Стратегия за национална сигурност бяха големи. За разлика от предишните две управления, ГЕРБ стартира този процес в първата година на своето управление , на което следва да бъде дадена положителна оценка. Има достатъчно технологично време да се представят и дискутират варианти на този документ, за да се постигне консенсус по основните тези , текстове, структура.
Обществените очаквания за нов стратегически документ бяха подхранвани почти непрекъснато от есента на 2009 г. от премиера, министрите  на вътрешните работи,  отбраната и външните работи.
От стартирането на процедурата по изработване на стратегията досега бяха публикувани два варианта, отличаващи се значително един от друг по обхват , поставени проблеми, език и стил, предназначение и т.н. Възприемчивостта на разработващият екип към критиките и предложенията на експертите също не е много често срещано явление и  следва  да бъде поощрено.
Представеният първи вариант имаше значителни слабости , които справедливо бяха критикувани от експертите. Тези недостатъци могат да бъдат обобщени както по отношение на структурирането, така и по отношение на съдържанието на документа.
Всяка една от съвременните стратегиите за сигурност е структурирана по различен начин, но  съдържа поне три основни положения. Първият от тях е  подчертаване на континюитета в политиката на сигурност на държавата. Това означава, че стратегическата концепция на тази държава се основава и е доразвитие на стратегически национални документи, както и на стратегии и доктрини на международни съюзи, в които тя е членка, в тях се дава оценка на изпълнението на тези документи и необходимостта от създаването на нов стратегически документ. В нея се очертава времевия обхват на документа- краткосрочен , средносрочен, неговото предназначение, и т.н. Вторият момент в концепциите е оценка на състоянието на националната сигурност към момента , изпълнените и неизпълнение задачи, слабите и силни страни на досегашната политика на сигурност. Третият момент е, че тя е програма за бъдещи действия. В нея  ясно се формулират  предстоящи задачи, бъдещи реформи. Тя е и план за действие – управленски и законодателен.
Имаше ли ги тези три момента в първия вариант на  проекта? Категорично не.
По първия пункт. И това правителство , както и предишните бе решило, че политиката на сигурност започва от него. Българската политика на сигурност има вече двадесетгодишна история. В нея има много слаби , но и много силни периоди. Бяха създадени стратегически документи , които изиграха важна роля в досегашната политика на сигурност. Това е на първо място  Концепцията за национална сигурност, първият в историята на страната стратегически документ от такъв характер, създаден при управлението на правителството на ОДС. Това е новата военна доктрина, която замени доктрината на Варшавския договор. Това е новата Военна стратегия, Стратегическия преглед на отбраната. Приети бяха и стратегии за борба с тероризма , организираната престъпност и т.н. В европейски и евроатлантически аспект политиката на сигурност се осъществяваше  като част от Стратегическата концепция на НАТО /1999/ ,  Стратегията за сигурност на ЕС /2003/ . Преамбюлът на стратегията не  трябва да се направи списък на всички досегашни стратегически документи , но политиката на национална сигурност не започва от  всяко новоизбрано правителство. По този начин държавата показва самоуважение към себе си, към тези правителства и политици , които са допринесли с нещо за националната сигурност, по този начин показва пред външния свят определени постигнати цели и показатели. В проекта няма нито дума да европейския и евроатлантически контекст на българската политика на сигурност. А тя наистина се базираше повече на тези общи стратегии на НАТО и ЕС, отколкото на национални стратегически документи. Впечатлението , което създаваше проектът в началото е , че ние сме държава , самообрекла се на изолация , чиято национална политика предвижда преимуществено национални усилия за гарантиране и поддържане на собствената си сигурност.
По втория пункт- на оценката  на постигнатото , на силните и слаби страни в досегашната политика на сигурност- не бе посветен  нито ред в проекта. Сякаш сега започва да се изгражда политика на сигурност , сякаш тя не стъпва върху постигнато досега. В предишния проект на тройната коалиция  това го имаше и то бе положително като съставна част на документа. Една рекапитулация на това докъде сме стигнали, какви грешки сме допуснали, кои са слабите и силни страни на политиката на сигурност във вътрешнодържавен и междудържавен аспект ще покаже мъдрост и самокритичност.
По третия пункт- стратегията като програма за действие. Всеки експерт по национална сигурност знае , че стратегиите имат двойно предназначение – вътрешно и външно. Външното предназначение е да създадат прозрачност на политиката на сигурност за съседни държави , партньори , съюзници. Вътрешното предназначение на стратегиите е да мобилизират , да канализират и да синхронизират усилията на институциите за да се постигне синергетичен ефект , който на няколко места в проекта се декларира. Стратегията няма  ясен фокус ,няма конкретни цели , разположени във времето, няма ясни адресати вътре в обществото и държавата и вън от нея. В проекта липсваше програма за действие, или “екшън план”, както е модерно да се нарича сега.
Публикуваният втори вариант на стратегията е значително по-добър. Сравнявайки текста, езика , структурата на двата вариант може да бъде констатиран сериозен напредък и по-голямо приближение  съвременните виждания  за такъв документ. Езикът на стратегията  е много по-изчистен, стилът не е често срещаният  чиновнически стил и език.
Какви други позитивни моменти следва да бъдат изтъкнати.
Първо, доста по-добър каталог на рисковете и заплахите, настоящи и в краткосрочен времеви хоризонт, произтичащи от вътрешната и външна среда на сигурност. Но и в този вариант има  пропуснати вътрешни рискове, като например разпространението на неграмотността , която заплашва много сектори на сигурността.
Второ, по-ясна структура на концепцията, доближаваща я до структурите на познатите ми европейски концепции на сигурност. Обща слабост на представяните досега стратегически документи в сигурността е, че всички досегашни  се изработват по структура , която вносителите сами си избират. В сферата на сигурността  няма изработен стандарт за изготвяне на  стратегически документи и оттам идва недоволството ни от един или друг документ , структуриран по логика, която ние не познаваме и не приемаме. Това е по-скоро упрек към парламента отколкото към изпълнителната власт. Парламентът следва  да изработи стандарт с изискванията си към такъв вид документи. Но в конкретния случай ако този въпрос  - за структурата и обхвата на стратегията е бил  дискутиран в парламентарните комисии на НС, имащи връзка със сигурността  и парламентът е задал като социална поръчка на изпълнителната власт изискванията си за съдържанието, структурата  и задачите на този  документ, много от концептуалните въпроси за това какъв трябва да бъде обхватът на сигурността на страната, политиката на сигурност в новата геополитическа среда, към съседи и съюзници , истинските интереси в определен времеви отрязък  и други концептуални въпроси можеха да бъдат изяснени в стратегията .
Трето, положителен момент в проекта е , че е избрано по-широкото виждане за сигурността или както е прието в европейските концепции виждането за гражданска сигурност, обществена сигурност и др. по-модерни термини. Но това виждане също има своите опоненти. Избраният  всеобхватен подход към сигурността предполага , че в сигурността влизат  всички  видове обществена дейност- обществен ред, отбрана, специални служби, икономика, социални дейности , здравеопазване,  бедност, демография, образование  и въобще всичко , за което можем да се сетим. Прекалената “секюритизация” на човешките дейности всъщност лишава политиката на сигурност от предмет. Ако всичко в политиката на правителството е национална сигурност, то тогава няма специфична човешка дейност , наречена политика на сигурност. Във повечето европейски национални и съюзни концепции за сигурността наистина е избран широкият подход към сигурността, но в тях е ясна пресечната точка, при която една обществена дейност става обект на политиката на сигурност. Ще  дам пример с образованието и здравеопазването. Секторът на образованието не е предмет на политиката на сигурност до момента , в който то води до прогресираща неграмотност , която заплашва обществения ред, икономическата сигурност и други  сектори на обществото. Здравната политика на държавата става обект на политиката на сигурност тогава когато може да стане причина за епидемии , висока смъртност,невъзможност за функционирането на здравеопазването. Отсъствието и непоследователното провеждане на здравна реформа е пределът, в който състоянието на здравеопазването се превръща в заплаха за националната сигурност.
Какви са основните критични бележки към стратегията?
Първо, стратегиите , като официални  документи, имат ограничен времеви обхват. Затова и имат прагматичен вид- като поставени цели , декомпозирани задачи и механизми за тяхното осъществяване. Всеки експерт по национална сигурност знае , че стратегиите имат двойно предназначение – вътрешно и външно. Външното предназначение е да създадат прозрачност на политиката на сигурност за съседни държави , партньори , съюзници. Вътрешното предназначение на стратегиите е да мобилизират , да канализират и да синхронизират усилията на институциите за да се постигне синергетичен ефект. Стратегията няма конкретни цели , разположени във времето, няма ясни адресати вътре в обществото и държавата и вън от нея. Няма и ресурсно обезпечение на изпълнение на задачите. И във втория вариант на проекта няма  “екшън план”. В текста липсва обяснение по какъв критерии е избрана 2020 година като времеви обхват на стратегията. Мога само да гадая дали дотогава се кани ГЕРБ да управлява, или ще изчезнем като държава по демографски причини или ще станем високоразвита европейска държава с ниска престъпност. Когато се избира някакъв времеви хоризонт все пак е необходима обосновка на избора.
Второ, има определена диспропорция между изложенията на т.н. “секторни политики”. Някои от тях , като например “Отбранителна политика” за прецизно формулирани и дават ясна представа за състоянието , целите и приоритетите в тази област.  Но това не може да се каже за други , напр. за т.н. “Политика на сигурност в отношенията човек- природа”/?/. В документа няма ранжиране на отделните секторни политики според тяхната важност или по някакъв друг критерии.
Трето, по отношение на т.н. “секторни политики”. Общото добро впечатление от детайлното разкриване на рисковете и заплахите се губи от липсата на оценъчни съждения, за степента на тяхната опасност , вероятността от тяхното сбъдване и т.н.
Четвърто, няма го баланса между аналитичност и задълбоченост, от една страна, и прагматичност на стратегията , което е задължително условие за такъв вид документи.В нито една от секторните политики не видях обвързаност на целите и действията с ресурсните възможности на страната.  Практичната част на стратегията, т.е. какво трябва да се прави, може би съзнателно е избягвана от вносителите  на проекта. При промените в законите за ДАНС, МВР , за отбраната и въоръжените сили нас  ни убеждаваха , че отговор на стратегическите въпроси на функционирането на тези служби ще бъде даден в Стратегията за национална сигурност, по отношение на числеността на въоръжените сили също бяхме убеждавани, че тя ще зависи от приемането на Стратегията за национална сигурност. На тези конкретни и наистина важни въпроси представеният проект не дава отговор. Няма отговор и на въпроса за статута на външното разузнаване.

2. Институционалните аспекти в проекта за Стратегия за национална сигурност
Специално внимание следва да бъде отделено на институционалната част от стратегията. На нея е посветена  гл.V. Система за национална сигурност” , която е и най-разочароващата част от проекта. От текста въобще не се вижда, че това е  система или “сектор на сигурност”, както е другият по-модерен термин, кои са елементите й , как взаимодействат , какво трябва да се направи в тази система. Проектът се е задоволил само с възпроизвеждането на текстове от Конституцията и  устройствените закони на отделните системи за сигурност -отбрана, вътрешен ред и сигурност, ДАНС, външна сигурност. Изглежда , че в тази система за сигурност, която търпи ежедневни критики от анализаторите, в медиите, от обикновените хора, функционира хармонично и безпроблемно, в нея няма какво да се променя. Идеална е ситуацията, при която България не е приела закон за външното разузнаване. Особено неподходящ е счетоводният термин “отчетност”, отнесен към органите за национална сигурност. Той не съществува в конституцията и законите. Съществуват парламентарен , граждански , административен , съдебен и още други форми на контрол, предвидени в Конституцията и законите на страната.
Слабостите в институционалната регламентация на сектора за сигурност се дължат не само на недооценяване на значимостта от ясно очертаване на задачите и перспективите на сектора. Те се дължат най-общо на противоречивия път на изграждане на националната система на сигурност и на влиянието на различни политически фактори /вътрешни и външни/. Разгледани в тяхната съвкупност, те  предопределиха  противоречивия път на нейното изграждане и функциониране.
В какво се изразяват тези причини?
Съгласно теорията на управлението всяка социална система  преминава през два етапа на управление: стихиен и организиран. Критерии за преход от първия към втория период е степента  на институционализация, т.е. броят и стабилността на действащите институции, съществуването на ефективна система от правни норми, регулиращи правилата на нейното функциониране, утвърдени демократични практики и механизми на функциониране и предотвратяване на възможността от изпадане на системата в криза.
Формиращата се след 10 ноември 1989 г.национална система за сигурност премина и през двата етапа на своето развитие. В началния период на развитие /ноември 1989-юли 1991/ системата функционираше стихийно - без нормативна база, на основата на старата конституция и  върху  приетата при стария режим законова база. Адаптирането на старата система към новите политически условия ставаше в условията на хаос, липса на правила, с интуитивно нагаждане на системата към непознати дотогава принципи на функциониране, с вземане на решения в системата за сигурност от органи, които не съществуваха в правната система /Кръглата маса/.  Промените в старата конституция от 3 април 1990 г. не промениха съществено положението в системата на сигурност.
С приемането от VІІ Велико народно събрание и влизането в сила на 13 юли 1991 на Конституцията на Република България започна институционалното изграждане на системите за сигурност. Това развитие е белязано с неравномерност, противоречивост, с “бели петна” в регламентирането на дейността на ключови системи  в сигурността.
Теорията все още не е анализирала дълбоките причини за незадоволителното състояние на институционалната система днес. Според мен те са както вътрешни, така и външни и могат да бъдат разкрити в следните три най-важни  насоки:
- в еволюционният характер на изграждане на системата за национална сигурност;
- в различното по характер и интензивност влияние, което оказваха върху изграждащата се национална система двете големи организации, към членството в които се беше ориентирала страната- НАТО и ЕС;
- в конституционния модел на изграждане на националните системи за сигурност, съгласно който ръководството и контрола върху системите за сигурност бе разпределен върху два властови центъра – изпълнителната власт и президентската институция.
Нека да се спрем накратко на влиянието на всяка от горните причини.
Еволюционният характер на изграждане на системата за сигурност
Разрушаването на комунистическата политическа система  в страните от източна Европа през есента на 1989 г. и последвалото създаване на новите системи за сигурност протече по два  основни пътя: революционен, еволюционен.
Най-радикално беше решен този въпрос в Германия след обединението на нейните две части - ликвидирани бяха всички  наследени от комунистическото управление системи за сигурност. Радикални реформи в системата се опитаха да направят Полша и балтийските републики. От висотата на времето сега и след кризи в техните системи за сигурност може да се види доколко илюзорни са били амбициите им  в началото на 90-те години да преустроят радикално своите институционални системи за сигурност.
Останалите посткомунистически държави предпочетоха еволюционния подход на изграждане на националните системи за сигурност- чрез разрушаване отначало само на репресивните структури, обслужвали пряко тоталитарната власт и постепенно преустройване на останалите системи за сигурност. Избраният път имаше и свои положителни страни, но донесе много негативи, които и сега могат да бъдат отбелязани. Положителното на еволюционния подход е това , че чрез него се избегнаха вътрешни социални и политически трусове, които можеха да доведат до непредвидими последици за младите демокрации. Тоталитарните комунистически държави, в навечерието на тяхното рухване разполагаха с огромни по численост и технически възможности системи за сигурност- огромни армии / България- повече от 115 000, Румъния- повече от 150 000. , Полша- повече от 250 000/, многочислени полицейски служби и заети в специалните служби лица, които разполагаха с огромна по обем информация, която можеше да бъде използвана за деструктивни цели.  Пълното разрушаване на тези системи за сигурност би извело на улицата огромен брой висококвалифицирани в упражняването на принуда и насилие лица, чието поведение в началото на 90-те години беше непредвидимо. Примерът с паравоенните формирования на бивша Югославия, създадени от подразделения на бившата югославска редовна армия, е показателен – именно те  причиниха най-кръвопролитните граждански войни в този район.
Негативите на еволюционния преход, които и сега дават отражение върху формирането и функционирането на системата за сигурност според мен са следните: Първо,  в новоизграждащите се системи на сигурност бяха приети хора с изградени в друг исторически период и несъвместими с демократичната политическа система умения, ценности, контакти. Те “привнесоха” тоталитарния елемент на мислене и действие в новите условия и в голяма  степен формираха ценностите и уменията на следващато поколение работещи в сигурността. Второ, с контактите, с които разполагаха в политическите върхове , висшите служители в сектора за сигурност успяваха и успяват да задържат или саботират радикални реформи в сектора за сигурност. Трето, постепенния път на разрушаване на старите системи за сигурност даде възможност на тайните служби на комунистическите държави да овладеят икономическите лостове в държавата, да се инфилтрират в съдебната система, политиката и управлението на централно и местно равнище и което е най-лошо – да привнесат в новите общества на престъпни механизми,практики, канали на въздействие от бившите комунистически тайни служби. Нито една държава от Източна Европа не можа да реши този въпрос, а някои дори и не го поставиха в дневния ред на обществото. В резултат от това голяма част от икономическите активи на държавата  преминаха в техни ръце и в контролирани от тях престъпни групировки и  само престрелките или убийствата на ръководителите на конкуриращи се кланове за идминалите две десетилетия напомнят за дълбоката деформираност на обществото, последица от дейността  на  неразградените елементи на репресивния апарат на комунистическите режими.
Различно по характер и интензивност влияние, което оказваха върху изграждащата се национална система двете големи организации, към членството в които се беше ориентирала страната- НАТО и ЕС
В началото на 90-те години всички посткомунистически държави направиха своя политически избор в полза на членството в двете големи интеграционни групировки в Европа – НАТО и Европейския съюз. Двете организации, както е известно, са различни по характер и предназначение, с различни механизми за управление на процесите в тези общности.
Най-големите опасения, които изпитваха западните държави-членки на НАТО по отношение на бъдещето на демократичните промени в източноевропейските страни, произтичаха от неяснотата на поведение на огромните армии, контролирани дотогава от комунистическите партии. Историческите примери от близкото минало, когато военните са организирали военни преврати за сваляне на неудобни за тях правителства, накараха западните правителства да поставят като приоритет  реформата във въоръжените сили с цел неутрализиране на негативната роля, която биха играли при осъществяване на демократичните реформи. Ето защо още от началото  на 90-те години към новите политически елити на посткомунистическите държави бяха поставени строги императивни изисквания за реформи в армията- съкращаване на огромните по численост армии, граждански контрол върху въоръжените сили, извеждане от армията на висши офицери , тясно свързани с бившата комунистическа партия, деполитизация на армията, преодоляване на военната зависимостта  от  Русия, и др. Програмата “Партньорство за мир /1994/, обявяването на критериите за членство в НАТО /1995/ изиграха изключително положителна роля и това е причината секторът на отбраната днес да бъде сочен като един от най-реформираните  в системата за национална сигурност.
Не така стоеше въпросът с реформата в правоохранителните органи и специалните служби.В началото на 90-те години ЕС функционираше преди всичко като икономическа организация. Едва през 1993 г., с влизането в сила на Договора от Маастрихт той започна да се изгражда и като политическа организация. На стремежа на страните от Източна Европа  за пълно членство съюзът отговори предимно със строги икономически критерии за въвеждане на пазарна икономика. Политическите критерии /т.н. критерии от Копенхаген/ бяха достатъчно общи и слабо ориентирани към правоохранителните органи и специалните служби. Двете вече утвърдени политики на ЕС в сферата на сигурността- Общата политика в областта на външната политика и сигурността и Сътрудничество в правосъдието и вътрешните работи едва бяха стартирали и не можеха да окажат сериозно влияние върху кандидатките за членство да реформират националните си системи за сигурност. През целия период на създаване на новите правоохранителни органи и специални служби ЕС не упражни достатъчно силен натиск върху правителствата, какъвто оказваше за реформирането на икономическата система.  Това даде възможност за прегрупиране на бившите тайни служби на комунистическите режими и постигане на ефекта, описан по-горе на овладяване на лостовете на  политическата и икономическа власт в държавата.
Конституционния модел на изграждане на националните системи за сигурност, който трайно създаде два властови центъра в сигурността.
Конституционният модел на политическо устройство на посткомунистическите държави се отличава от утвърдените европейски  модели на парламентарните държави. Във почти всички посткомунистически държави, приели републиката  като форма на държавно управление, беше предвидена президентска институция, която, без да е четвърта власт, притежаваше силни властови възможности и не подлежеше на контрол от страна на парламента. На пръв поглед тази разновидност на парламентарната република може да взета като проява на “политическия гении” на новите  елити, сравним с този на Де Гол, създал полупрезидентския режим във Франция  като форма на държавно управление. По-внимателният анализ показва , че това не е така и конституционни решения от началото на прехода, взети по конюнктурни причини, оказват постоянно негативно влияние върху функционирането на системата за сигурност.
Както е известно , “кръглата маса” от края на 80-те и началото на 90-те години е политическият принос на Полша в мирния преход от тоталитаризъм към демокрация. Започнала да функционира като непозната дотогава институция  в политическите системи на бившите комунистически държави орган, кръглата маса за кратко време  започва да  играе ролята на законодателен и на изпълнителен орган на посткомунистическите държави. Без да се отрича ролята на “кръглата маса” като средство за мирен преход от една политическа система към друга, не може да не се посочат и негативите от неговите решения , взети преди двадесет години. Мирният преход в началото на 90-те години освен всичко друго бе мислен и като временно разпределение на властта между отиващите си от власт комунистически партии и нововъзникналите политически сили в Източна Европа. За тази цел първо Полша, а после и останалите държави  направиха  такива  промени в своите конституции, които по задоволителен за двете партии-антагонисти начин разпределиха властта между няколко центъра с цел да не се допусне преимущество на нито една партия. За тази цел на президентската институции бяха предоставени значителни властови възможности главно в сферата на сигурността, със същата цел беше обвързано упражняването на власт в сферата на сигурността и отбраната с постигането на консенсус на партиите-политически противници. /т.н. съвместно упражняване на правомощия/ . Това решение сигурно е било  най-доброто или единственото в началото на 90-те години, но то оказва постоянно негативно въздействие върху формирането и функционирането на системата за сигурност за десетилетия напред.
В началото на 1990 г., по подобие на другите страни от Източна Европа, и в България е организирана “Кръгла маса” (3 януари – 15 май 1990 г.), на която управляващите и опозицията се договориха  как да бъде осъществен преходът към демокрация в България. Това политически правилно за своето време решение, но конюнктурно от днешна гледна точка, залегна в новата Конституция и стана основата на изграждане на националната система на сигурност, каквато съществува в настоящия момент. И в юридически , и в практически аспект, днес в нея съществуват два властови центъра – изпълнителна власт и президентска институция- от състоянието на отношенията между които зависи ефективността на функциониране на системата за сигурност.  Президентът , като главнокомандващ въоръжените сили във мирно време и по време на война и неподлежащ на парламентарен контрол, осъществява  временно /продължило вече 20 години/  контрол върху  разузнаването на парламентарната република, предоставени са му кадрови правомощия при комплектоването на почти всички системи за сигурност, притежава непреодолимо вето върху почти всички решения , касаещи сигурността на страната ,вземани от изпълнителната власт.
От всички управленски системи  секторът за сигурност  може би най-много се нуждае от две неща – строга йерархичност и пълен  граждански и парламентарен контрол. Сега действащата система на сигурност на страната страда от липсата и на двата императива- подчиненост на различните подсистеми на различни властови центрове и частичен граждански  контрол само върху определени системи за сигурност. Промяната на този основен недъг на системата преминава през тромава конституционна процедура, която нито едно управление няма желание да стартира. Следствие от конституционния порок е и това , че на настоящия етап за регулиране на дейността на  различните системи за сигурност / отбрана, правоохранителни органи, специални служби, външна политика/ действа законодателна база от различни поколения, често пъти несъвместима една с друга. За други системи законодателната основа е току що създадена /Закон за ДАНС/ , а трети работят в условията на  законодателен вакуум /  външното разузнаване, НСО/.
3.Заключение
Казаното дотук обяснява плахостта на създателите на проекта за Стратегия за национална сигурност по отношение на изграждането на институционалната система за сигурност. Артикулирането на необходимостта от пренареждане на системите за сигурност и взаимоотношенията между тях, извършване на необходимите конституционни промени и в крайна сметка – поставянето в Стратегията на задача за изработване на цялостен Закон за национална сигурност, който да преподреди хоризонталните и вертикални връзки в системата, е непосилно  предизвикателство за всяко управление. Закова то се задоволява да преповтори съдържащото се в Конституцията и вече действащите закони в тази област.