Р Е З Ю М Е

на законодателно проучване


на тема:

АГЕНТЪТ ПОД ПРИКРИТИЕ В ЧУЖДОТО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО


        Проучването “Агентът под прикритие в чуждото законодателство” е възложено от Комисията по правни въпроси в XXXIX-то Народно събрание.

То анализира:

•        актове на Съвета на Европа (СЕ);
•        вътрешното законодателство на държави-членки на Европейския съюз (Великобритания, Испания, Германия, Австрия, Словения, Франция, Полша, Финландия, Италия);
•        законодателството на трети държави (Швейцария, Руската федерация, САЩ, Република Южна Африка, Япония, Киргизстан, Пакистан, Камерун, Хондурас, Босна и Херцеговина, Косово, Хърватска, Сърбия и Черна Гора, Аржентина, Боливия, Чили, Ел Салвадор, Перу, Колумбия, Коста Рика, Парагвай, Венецуела).

Законодателното проучване е проведено в следните насоки:

I.                  Ниво на правната уредба на фигурата ‘агент под прикритие’ във вътрешното законодателство на изследваните държави.
II.                Дефиниция на ‘агент под прикритие’ във вътрешното право на изследваните държави.
III.            Предпоставки за създаване фигурата ‘агент под прикритие’ според вътрешното право на изследваните държави.
IV.            Компетентни органи за създаване на фигурата ‘агент под прикритие’;
V.              Правомощия на ‘агент под прикритие’.
VI.            Контрол и надзор над дейността му.
VII.        Значение на дейността на агента за наказателния процес и доказателствена сила на показанията му.


I.
Ниво на правната уредба на фигурата ‘агент под прикритие’ във вътрешното законодателство на изследваните държави

В Учредителните договори на Европейския съюз понятие за агент под прикритие не съществува. Във вторичното законодателство понятието не се открива на равнище регламенти и директиви на Европейския съюз, но съществува възможност и тенденция за развитие на такава фигура. В рамките на Съвета на Европа е приета препоръка от 2001 г. на Комитета на министрите относно мерките за борбата с организираната престъпност, в която е предвидено използването на агента под прикритие за събиране на доказателства. Практиката на Европейския Съд по правата на човека допуска използването на така събраните доказателства.

В изследваните държави институтът на агента под прикритие е уреден посредством използването на три основни законодателни подхода:

•        В някои от държавите материята е регламентирана в наказателно-процесуалните кодекси (ЮАР, Италия, Франция, Германия, Финландия, Полша, Сърбия и Черна Гора, Словения, Хърватско, Испания, Босна и Херцеговина);
•        В отделни законодателства проблемът е уреден в специален закон (Швейцария, Великобритания, ЮАР);
•        В други държави богата нормативна уредба се открива в редица законови и подзаконови актове (Германия, Австрия, Швейцария, ЮАР, САЩ, Руска Федерация, Италия, Франция, Финландия, Полша, Япония)


II.
Дефиниция на ‘агента под прикритие’ във вътрешното право на изследваните държави

В повечето от разгледаните държави съществува специфична дефиниция на понятието “агент под прикритие”. Легална дефиниция има в законодателствата на САЩ, Великобритания, ЮАР, Швейцария, Германия, Косово, Аржентина, Колумбия, Венецуела.
Общият смисъл на различните дефиниции се свежда до внедряването на агент в организирана престъпна група, който, в съответствие с предварително разработена легенда на самоличността и снабден с фалшиви документи и друго обезпечение за прикриването й, бива назначен с цел разучаване на въпросната група и добиване на всеобхватна, пълна и достоверна информация за характера на престъпната й дейност, ръководство, членове, престъпни връзки, планирани престъпления и др.

Във връзка със спецификите и естеството на дейността на агента под прикритие, законодателите в повечето от разгледаните държави въвеждат ограничение за кръга лица, които могат да бъдат внедрявани в престъпните групи. В зависимост от мащабите и сложността на престъпните деяния в различните държави тези лица трябва да отговарят на различни условия и принадлежат на различни структури.

В Австрия, Германия, Швейцария, Полша, Финландия и повечето латиноамерикански държави като правило агенти под прикритие могат да бъдат служители на съответните разследващи полицейски служби. В зависимост от конкретното разследване като агенти под прикритие се използват и служители на разузнавателните служби на отделните страни (САЩ, Русия, Великобритания, ЮАР и др.). Субекти на оперативно внедряване могат да бъдат и щатни тайни сътрудници към подразделение на орган на вътрешните работи (Русия), агентите на Федералното бюро за разследване или служители на Въоръжените сили (САЩ).
В някои държави за агенти под прикритие се допуска използването и на лица, които не са служители в полицейските служби (Финландия, Киргизстан). В Парагвай се назначават лица от специален орган – Национален секретариат против наркотиците.
За целите на извършваните под прикритие операции могат да бъдат използвани и лица, които са част от разследвана престъпна група (доверени лица, информатори и др.).
Единствено в Боливия е установена принципната възможност като агент под прикритие да действа всяко лице.


III.
Предпоставки за създаване фигурата ‘агент под прикритие’ според вътрешното право на изследваните държави

Агентът под прикритие е много специфичен институт, до който се прибягва само в определени случаи. В законодателствата на изследваните държави се забелязва тенденцията да се прибягва до този способ за разследване в случаите, когато трябва да се разкрият, пресекат или предотвратят тежки престъпления, представляващи особена опасност за обществото. В повечето от разгледаните нормативни уредби съществува изрично изброяване на тези видове престъпления (Хърватско, Косово, Щвейцария, Германия, Испания, Франция, Полша, Камерун). В латиноамериканските държави престъпленията, за разследването на които се използва агент под прикритие, са свързани главно с трафика на наркотици. Във Великобритания например, това са видове престъпления, които засягат интересите на национална сигурност, обществената сигурност и икономическите интереси на държавата. Докато в други държави като Сърбия и Черна Гора, това са престъпления свързани с подправянето на документи и фалшифицирането на пари (т.е. предизвикване на обществена опасност) или такива, извършени с цел тероризъм и организирана престъпност. В Германия, Словения, Босна и Херцеговина, Финландия и други държави разследване под прикритие е допустимо като изключение при по-леки престъпни деяния, по преценка  на съответен компетентен орган.

Друго важно условие за използването на агент под прикритие се свежда до изискването извършеното престъпление да не може да бъде разкрито чрез използване на традиционните методи на разследване или ако прилагането им е съпътствано от значителни трудности. Разследването на престъплението трябва да изглежда невъзможно или да е значително затруднено неговото провеждане. Това определя изключителния характер на действията на агента под прикритие.
IV.
Компетентни органи за създаване на фигурата
‘агент под прикритие’

Назначаването на агент под прикритие е в правомощията на точно определени органи. В повечето държави те са:
•        Съдът (Босна и Херцеговина, Хърватско, Аржентина, Полша, Швейцария, Германия, Австрия, Парагвай, Русия);
•        Прокурорът (ЮАР, Колумбия, Сърбия и Черна Гора, Германия, Полша, Словения, Испания);
•        Полиция (Франция, Италия, Словения, Ел Салвадор, Полша, Финландия, Перу, Чили).

В някои от разгледаните законодателства, е налице кумулиране на правомощията на органите, компетентни във връзка с назначаването на агент под прикритие. В Колумбия, например, освен решения на прокурора е необходимо и разрешение от координатора на съответната следствена служба, а в Коста Рика наред със съдебните власти са компетентни и полицейските служби. В Италия и Франция е необходимо последващо уведомяване на прокурор. В Полша за назначаване на разследване под прикритие, е компетентен районният съд, по искане на полицията и с писменото съгласие на съответния прокурор.
Във Великобритания, като изключение, компетентен орган е държавният секретар, който обаче не може да издава заповеди и разрешения за агент под прикритие, без разрешение и резолюция от парламента.
В Германия Наказателнопроцесуалният закон урежда хипотези, при наличието на които разрешението за използване на агент под прикритие, дадено от прокурор, трябва да бъде потвърдено от съдия.

В САЩ, в зависимост от вида, тежестта и мащаба на провежданата операция под прикритие, съществува специфичен ред за одобрението й. Като принцип, ръководството на тези операции е поверено на Службата за специални разузнавателни средства (Office of Special Investigative Techniques – SIT). SIT е част от Службата по операционна политика и поддръжка към Главното управление на ФБР. Тя предлага заявленията за конкретните операции под прикритие за одобрение от Националния комитет за контрол над операциите под прикритие (National Undercover Review Committee), след предварителното одобрение на старши анализатор (senior analyst).
Доколкото операциите под прикритие биват две групи – Група I (най-тежките) и Група II (по-леки), последна инстанция в одобрението се явяват различни органи. Всички операции от Група I подлежат на одобрение от Директора на криминалното разследване. Последна инстанция при операциите от Група II са Директорите на регионалните операции (DFOs).





V.
Правомощия на ‘агента под прикритие’

Основните функции на агента под прикритие, се свеждат до разучаване на конкретна престъпна група и добиването на всеобхватна, пълна и достоверна информация за характера на престъпната дейност, ръководство, членове, престъпни връзки, планирани престъпления и др. Дейността на агента под прикритие трябва да се опира на законоустановените принципи в съответната държава, като всеки законодател самостоятелно определя случаите, в които е допустимо отклонение от тях. Основно правило е забраната за участие на агента под прикритие в престъпни деяния, както и провокация на разследваните лица към извършването на такива.
В някои от изследваните държави това се допуска при спазването на изрично предвидени в нормативен акт изисквания (Парагвай, Колумбия, Аржентина и др.).
В САЩ участието на разследващите под прикритие агенти в нелегални действия се допуска само по изключение с цел събиране на информация или доказателства, необходими за успеха на разследването, недостъпни по друг начин; за да бъде избегната смърт или сериозно увреждане на здравето както на агента (в случаите на самозащита), така и на трети лица, за запазването и поддържането на правдоподобността на прикритата самоличност на агента. Съществува законова забрана за участието на агента в действия, свързани с използването на незаконни разузнавателни средства като нелегално подслушване, нарушаване неприкосновеността на личната кореспонденция, незаконен обиск и др. Освен законовата забрана за провокация съществуват и допълнителни ограничения за операциите под прикритие, провеждани от ФБР. Нормативните актове допускат случаи, в които при наличието на определени основания отговорните за допускането и провеждането на операциите под прикритие лица могат да разрешат извършването на провокация.

Отклонение от общото правило за забрана за провокации в разследването под прикритие е уредената в законодателството на ЮАР възможност за поставяне на “капани”. За всеки отделен случай отговорният за разследването орган преценява дали провокацията е целесъобразна. Когато преценката се окаже неоснователна, доказателствата, събрани по този начин, не се считат за валидни. Такава съдебна практика е възприета и в Япония.

Друго особено правомощие на агента под прикритие е уредената в италианското законодателство възможност по негова преценка да се отлага незабавното изпълнение на предвидените в НПК принудителни мерки (арест, конфискация на незаконно придобито имущество), с цел набавяне на допълнителна информация. За това е необходимо да изготви мотивиран доклад до прокурора в срок от 48 часа. Възможността да се оставят незаконни пратки от наркотици да циркулират със знанието на съответните власти през границите на определени държави е въздигната в основен институт в правото на всички латиноамерикански държави. Известна е под наименованието наблюдавана доставка и е уредена заедно с института на агента под прикритие, тъй като е взета предвид близостта на двата правни института и възможността за съчетаното им прилагане.

Във Великобритания действията на агента под прикритие трябва да оправдават целите на разследването и да се подчиняват на специфичната за всеки случай нормативна уредба. В законодателствата на всички латиноамерикански държави изрично е закрепено изискването назначаването на агента под прикритие да бъде обвързано с постигането на конкретно формулираните в законите като предпоставка за дейността му цели.

Предвид засекретения характер на ведомствените нормативни актове, уреждащи проблема в Русия, въпросът за провокативната дейност на агента и участието му в престъпни деяния остава неясен и подлежи на контрол единствено в светлината на прокурорския надзор за законност и надзора на другите контролни органи, предвидени в закон.

В Колумбия е допустимо престъпното участие на агента под прикритие в извършването на някое от предвидените в закона престъпления. За тези случаи законът по принцип го освобождава от отговорност. В Парагвай изчерпателно и пълно са уредени случаите, когато агент под прикритие се освобождава от гражданска и наказателна отговорност. В повечето от останалите латиноамерикански държави се допуска агентът да участва в престъпно деяние, когато това е неизбежно с оглед запазването в тайна на операцията под прикритие.





VI.
Контрол и надзор над дейността на ‘агента под прикритие’

Предвид сложността на операциите под прикритие, във всички проучени държави е предвидена система и механизми за контрол над дейността на агента под прикритие. Въпреки разликите в терминологията, използвана в отделните законодателства, може да се изведе общата характеристика и функциите на органа, осъществяващ надзор и ръководство.
В повечето от разгледаните държави тези лица се наричат “водачи”. Те  осъществяват координация между разследващите органи и агентите под прикритие, осигуряват запазването в тайна на истинската самоличност на внедрените в престъпните кръгове агенти, преценяват целесъобразността на извършваните от него действия, дават оценка на дейността му и вземат решение относно преустановяването на съответното разследване под прикритие.

В САЩ субектът, осъществяващ непосредствен контрол, се нарича таен агент (covert agent), а конкретно в операциите, провеждани от ФБР, като такива лица се явяват “надзираващ таен агент” (Supervisory Special Agent – SSA) и “завеждащ таен агент” (Special Agent in Charge – SAC). Контролът над операциите под прикритие е три вида: предварителен, текущ и последващ. Предварителният контрол се осъществява от SAC и SSA и се състои в инструктиране и разясняване на всеки агент под прикритие поведението, което следва да има и което може да се наложи по време на разследването. Текущият контрол се извършва от SAC, като всяко непозволено поведение на агента под прикритие следва да бъде обсъдено с него и спешно докладвано на зам.-директора и членовете на Националния комитет за контрол над операциите под прикритие. Това се прави с оглед вземане на решение дали въпросното лице трябва да продължи участието си в конкретното разследване. Последващият контрол се осъществява посредством задължението на Комитета да предостави на директора на ФБР, министъра на правосъдието, главния прокурор и техните заместници годишен доклад за операциите под прикритие.

В Руската федерация контролът над извършваните под прикритие операции като част от оперативно-следствената дейност се осъществява от президента, Федералното събрание и правителството. Предвиден е и прокурорски надзор. Той се осъществява от главния прокурор и други упълномощени от него прокурори. В предмета на прокурорския надзор не се включват сведения за организацията, тактиката, методите и средствата за осъществяване на оперативно-следствената дейност.

Във Великобритания, по всяко време на операцията трябва да има човек с определения ранг или позиция, който да наблюдава ежедневните събития на наблюдението и сигурността на източника. Такива лица се наричат надзорни комисари.

В повечето латиноамерикански държави агентът е длъжен постоянно да държи в течение за дейността си органа, който го е назначил.




VII.
Значение на дейността на агента за наказателния процес
и доказателствена сила на показанията му

Редица законодателства предвиждат създаването на т. нар. ”легенда” за скрита самоличност, за да се гарантира личната неприкосновеност на агента  под прикритие.

В Германия и Франция като свидетел в процеса може да бъде призован полицейският служител, пред когото агентът е дал показания или под чиято отговорност се провежда операцията. По преценка на съда агентът може да бъде призован да свидетелства лично като се използват специални технически средства за запазване в тайна на неговата самоличност. Тя може да бъде разкрита по решение на прокурора или съдията, когато това е определящо за изхода на делото.
Подобна възможност е предвидена и в законодателствата на редица латиноамерикански държави. Върховният съд на Коста Рика е органът, който преценява каква доказателствена тежест ще имат показанията на агент под прикритие в наказателния процес. Особеност тук е фактът, че за да имат тежест, показанията на агента трябва да се потвърждават и от други доказателствени средства.

В Аржентина в юриспруденцията се поставя въпросът доколко е правилно и законосъобразно заподозреният да се подлага от агента под прикритие на “разговори, наподобяващи разпит” (без изрично негово знание или съгласие).

В Испания, с мотивирано решение на съда, фалшивата самоличност, с която се ползва агентът, може да не бъде разкривана, когато той се явява като свидетел.

В Словения данните от разпита на това лице се отстраняват от протокола и се засекретяват като служебна тайна.

В Швейцария съществува абсолютна забрана за разкриване на самоличността на агента под прикритие. Той може да бъде разпитан от член на съдебния състав при осигуряването на защита посредством технически средства /промяна на глас и образ/ и процесуални мерки /провеждане на съдебното заседания при закрити врата и в отсъствието на разследваното лице/.

В Италия и Франция е установена законова забрана за произнасянето на присъда, основана изцяло върху показанията на агент под прикритие.

В ЮАР съществуват определени условия, при които доказателствата са валидни. Те няма да бъдат валидни, ако действията, чрез които са набавени, надминават предлагането на възможност за извършване на престъпление. Същото важи и ако те са получени по нечестен или непочтен начин.

В Киргизстан информацията, получена чрез операции под прикритие, не може да се служи като доказателство в съда.

В САЩ личното явяване на агента в съда е абсолютна предпоставка за тяхното приемане. Като мярка за защита и съхраняване в тайна самоличността на агента е законодателно предвидената възможност за провеждане на съдебното заседание при закрити врата. Показанията на агента под прикритие в съда теоретично са с доказателствена тежест, достатъчна за постановяването на осъдителна присъда, но в практиката това правило не е наложено. При необходимост в съда могат да бъдат изслушани и ръководителите на операцията под прикритие.

В Русия агентите се разпитват, като свидетели като не е необходимо тяхната самоличност да бъде разкривана.

В Полша самоличността на агентите под прикритие може да се запази в тайна, когато съществува сериозен риск за тяхната безопасност или за безопасността на техните семейства. В тези случаи всяка информацията, отнасяща се до агентите, е строго поверителна и става достъпна само за съда, за прокурора и, ако е необходимо, за ръководещия разследването полицай.

Във Финландия, когато дават свидетелски показания, полицаите не са длъжни да разкрият самоличността на агента, участвал в операция под прикритие, ако разкриването на тази информация би застрашило успеха на операцията, ако би попречило на агента да участва в бъдещи подобни операции или ако са налице други важни причини за това.