КОНЦЕПТУАЛНИ И ИНСТИТУЦИОНАЛНИ АСПЕКТИ НА ПОЛИТИКАТА НА СИГУРНОСТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

 

1.За мястото на стратегиите в националните политики на сигурност. Стратегията за национална сигурност на Република България от 2010 г.-положителни страни и недостатъци.

Стратегическите документи в областта на националната сигурност са сравнително ново явление в управлението на тази сфера на човешката активност. В дълги исторически периоди, когато враждебността между държавите е била основна форма на съжителство между тях, държането в дълбока тайна на намеренията и предпочитанията на всяка страна спрямо нейните съседи- приятели и врагове - е било в основата на междудържавното съжителство. По време на „студената война“ стремежът за военно и политическо превъзходство на всяка от двете политически и военни системи не стимулираше изработването и анонсирането в публичното пространство на военни и политически стратегии и програми.

В исторически аспект съвременните стратегии за сигурност са наследници на националните доктрини. С формирането на националните държави през 17-18 век започва да се формира виждането им за миналото и бъдещето на нациите, за националните идеали, целите и задачите в близка и далечна перспектива, за мястото и ролята на националната държава в регионален и глобален аспект. /1/

Националните доктрини обикновено нямат писан характер.Те се основават на неизменния консенсус, постигнат между народ и управляващи за бъдещето на държавата в близка и далечна перспектива. Като трайна цел на държавното и национално развитие те са стимулирали укрепването на капацитета , политическата и военна мощ на държавата,но в много случаи преследването на нереално поставени цели е водило до национални катаклизми и катастрофи. Типичен пример в това отношение е преследването на българския национален идеал- връщането на България в нейните исторически предели, очертани в Сан Стефанския мирен договор. Постигането на този идеал е основата на всяка външнополитическа стъпка на всяко правителство, мотивацията за участие във всички военни коалиции на страната по време на Балканската, Междусъюзническата , Първата и Втората световна война. Резултатите от тази погрешно поставена цел са налице - национални катастрофи, откъсване на части от нейната територия. Друг пример от по-новото време е погрешната цел на почти всички правителства на Югославия след 1989 г. да запазят на всяка цена съществуването на федерацията. Тази цел не само не бе постигната, но от водещ фактор в европейската и световна политика наследникът на СФРЮ се превърна в незначителен в териториално, политическо и военно отношение фактор в съвременния свят.

Динамизирането на обществото и все по-широкото застъпване на политиката на граждански контрол върху процесите в сигурността доведоха до появата на публични писани официални документи – концепции, стратегии , военни доктрини. Като първи официален документ във всички учебници се посочва приемането през 1947 г. в САЩ на Стратегията за национална сигурност./2/ Постепенно през 50-те години повечето западноевропейски държави приеха такива документи. След края на „студената война“ всички бивши комунистически държави приеха нови концепции за национална сигурност. За разлика от националните доктрини концепциите и стратегиите са по-прагматични и имат по-ограничен времеви обхват.

Следващият етап в развитието на стратегическите документи е приемането на интернационални стратегии в сигурността. Началото на този процес бе положено с приемането от НАТО през 1999 г. на т.н. „Нова стратегическа концепция на НАТО “. Последва го и Европейския съюз с приемането през 2003 г. на Европейска стратегия за сигурност „Сигурна Европа в един по-добър свят”. През 2010 г. алиансът за трети път осъвремени своя основополагащ документ /3/ Подобни стратегически документи са приети от всички съвременни организации в сферата на сигурността.

Съвременните стратегии в сигурността имат двойно предназначение – вътрешно и външно. Външното предназначение е да създадат прозрачност на политиката на сигурност за съседни държави, партньори, съюзници, да разсеят съмненията за водена агресивна политика или териториални претенции. Вътрешното предназначение на стратегиите е да мобилизират и синхронизират усилията на институциите за да се постигне синергетичен ефект в дейностите по сигурността.

Българската държава няма никакви традиции в създаването на публични документи в сферата на сигурността. Концепцията за национална сигурност , приета през 1998 г. е първият публичен документ, създаден от българската държава от такъв характер . Сега , от висотата на времето, може да се отбележи, че концепцията изигра своята роля - във вътрешен план до систематизирането на новите принципи на политиката на сигурност, до организирането на дейностите в сигурността, и във външен план - с полагането на основите на прозрачна политика на сигурност, която не създава опасения сред съседните държави и бъдещите съюзници за скрити намерения за реванш или връщане към недемократични форми на управление.

След поемането на управлението от ГЕРБ обществените очаквания за бързо изработване на Стратегия за национална сигурност бяха големи. За разлика от предишните две управления, ГЕРБ стартира този процес в първата година на своето управление, на което следва да бъде дадена положителна оценка. Има достатъчно технологично време да се представят и дискутират варианти на този документ, за да се постигне консенсус по основните тези, текстове, структура.

Обществените очаквания за нов стратегически документ бяха подхранвани почти непрекъснато от есента на 2009 г. от правителството, което демонстрираше принципно нов подход към планирането и осъществяването на политиката на сигурност.

От стартирането на процедурата по изработване на стратегията досега бяха публикувани два варианта, отличаващи се значително един от друг по обхват , поставени проблеми, език и стил, предназначение и т.н. Възприемчивостта на разработващият екип към критиките и предложенията на експертите също не е много често срещано явление и следва да бъде поощрено.

Представеният първи вариант имаше значителни слабости, които справедливо бяха критикувани от експертите. Тези недостатъци могат да бъдат обобщени както по отношение на структурирането, така и по отношение на съдържанието на документа. Окончателният вариант на проекта, приет от Народното събрание, е отстранил част от тези дефекти, което в определена степен повишава неговото качество.

Какви позитивни моменти следва да бъдат изтъкнати в приетата от Народното събрание в края на 2010 г нова Стратегия за национална сигурност? /4/

Първо, тя съдържа един сравнително добър каталог на рисковете и заплахите, настоящи и в краткосрочен времеви хоризонт, произтичащи от вътрешната и външна среда на сигурност. Но и в този вариант има пропуснати вътрешни рискове, като например разпространението на неграмотността , която заплашва много сектори на сигурността.

Второ, структурата на стратегията я доближава до структурите на европейските документи на сигурност. Обща слабост на представяните досега стратегически документи в сигурността е, че всички досегашни се изработват по структура , която вносителите сами си избират. В сферата на сигурността няма изработен стандарт за изготвяне на стратегически документи и оттам идва недоволството ни от един или друг документ, структуриран по логика, която ние не познаваме и не приемаме. Това е по-скоро упрек към парламента отколкото към изпълнителната власт. Парламентът не е изработил стандарт с изискванията си към такъв вид документи. Но в конкретния случай ако този въпрос - за структурата и обхвата на стратегията е бил дискутиран в парламентарните комисии на НС, имащи връзка със сигурността и парламентът е задал като социална поръчка на изпълнителната власт изискванията си за съдържанието, структурата и задачите на този документ, много от концептуалните въпроси за това какъв трябва да бъде обхватът на сигурността на страната, политиката на сигурност в новата геополитическа среда, към съседи и съюзници, истинските интереси в определен времеви отрязък и други концептуални въпроси можеха да бъдат изяснени в стратегията .

Трето, избраното по-широкото виждане за сигурността или както е прието в европейските концепции виждането за гражданска сигурност, обществена сигурност и др. по-модерни термини. Но това виждане също има своите опоненти. Избраният всеобхватен подход към сигурността предполага , че в сигурността влизат всички видове обществена дейност - обществен ред, отбрана, специални служби, икономика, социални дейности , здравеопазване, бедност, демография, образование и въобще всичко, за което можем да се сетим. Прекалената “секюритизация” на човешките дейности всъщност лишава политиката на сигурност от предмет. Ако всичко в политиката на правителството е национална сигурност, то тогава няма специфична човешка дейност , наречена политика на сигурност. Във повечето европейски национални и съюзни концепции за сигурността наистина е избран широкият подход към сигурността, но в тях е ясна пресечната точка, при която една обществена дейност става обект на политиката на сигурност. Ще дам пример с образованието и здравеопазването. Секторът на образованието не е предмет на политиката на сигурност до момента, в който то води до прогресираща неграмотност , която заплашва обществения ред, икономическата сигурност и други сектори на обществото. Здравната политика на държавата става обект на политиката на сигурност тогава когато може да стане причина за епидемии , висока смъртност,невъзможност за функционирането на здравеопазването. Отсъствието и непоследователното провеждане на здравна реформа е пределът, в който състоянието на здравеопазването се превръща в заплаха за националната сигурност.

Какви са основните критични бележки към стратегията?

Всяка една от съвременните стратегиите за сигурност е структурирана по различен начин, но съдържа поне три основни положения. Първият от тях е подчертаване на континюитета в политиката на сигурност на държавата. Това означава, че стратегическата концепция на тази държава се основава и е доразвитие на стратегически национални документи, както и на стратегии и доктрини на международни съюзи, в които тя е членка, в тях се дава оценка на изпълнението на тези документи и необходимостта от създаването на нов стратегически документ. В нея се очертава времевия обхват на документа - краткосрочен, средносрочен, неговото предназначение, и т.н. Вторият момент в концепциите е оценка на състоянието на националната сигурност към момента , изпълнените и неизпълнение задачи, слабите и силни страни на досегашната политика на сигурност. Третият момент е, че те са програма за бъдещи действия. В тях ясно се формулират предстоящи задачи, бъдещи реформи. Те са и план за действие – управленски и законодателен.

По първия пункт. Всяко българско правителство решава, че политиката на сигурност започва от него. Българската политика на сигурност има вече двадесетгодишна история. В нея има много слаби, но и много силни периоди. Бяха създадени стратегически документи, които изиграха важна роля в досегашната политика на сигурност. Това е на първо място Концепцията за национална сигурност, първият в историята на страната стратегически документ от такъв характер, създаден при управлението на правителството на ОДС. Това е новата военна доктрина, която замени доктрината на Варшавския договор. Това е новата Военна стратегия, Стратегическия преглед на отбраната. Приети бяха и стратегии за борба с тероризма , организираната престъпност и т.н. В европейски и евроатлантически аспект политиката на сигурност се осъществяваше като част от Стратегическата концепция на НАТО /1999/ , Стратегията за сигурност на ЕС /2003/ . Стратегията не трябва да се направи списък на всички досегашни стратегически документи , но политиката на национална сигурност не започва от всяко новоизбрано правителство. По този начин държавата показва самоуважение към себе си, към тези правителства и политици , които са допринесли с нещо за националната сигурност, по този начин показва пред външния свят определени постигнати цели и показатели. В проекта няма нито дума до европейския и евроатлантически контекст на българската политика на сигурност. А тя наистина се базираше повече на тези общи стратегии на НАТО и ЕС, отколкото на национални стратегически документи. Впечатлението, което създаваше проектът в началото е, че ние сме държава, самообрекла се на изолация, чиято национална политика предвижда преимуществено национални усилия за гарантиране и поддържане на собствената си сигурност.

По втория пункт - на оценката на постигнатото, на силните и слаби страни в досегашната политика на сигурност – няма посветен нито ред в проекта. Сякаш сега започва да се изгражда политика на сигурност , сякаш тя не стъпва върху постигнатото досега. В предишния проект на „тройната коалиция“ това го имаше и то бе положително като съставна част на документа. Една рекапитулация на това докъде сме стигнали, какви грешки сме допуснали, кои са слабите и силни страни на политиката на сигурност във вътрешнодържавен и междудържавен аспект ще покаже мъдрост и самокритичност.

По третия пункт - стратегията като програма за действие. Всеки експерт по национална сигурност знае, че Стратегията няма ясен фокус, няма конкретни цели, разположени във времето, няма ясни адресати вътре в обществото и държавата и вън от нея. В проекта липсваше програма за действие, или “екшън план”, както е прието да се нарича сега.

Съвременните стратегии за национална сигурност, като официални документи, имат ограничен времеви обхват. Затова и имат прагматичен вид- като поставени цели , декомпозирани задачи и механизми за тяхното осъществяване. Стратегията за национална сигурност няма конкретни цели, разположени във времето, няма ясни адресати вътре в обществото и държавата и вън от нея. Няма и ресурсно обезпечение на изпълнение на задачите- т.н.“екшън план”. В текста липсва обяснение по какъв критерии е избрана 2020 година като времеви обхват на стратегията. Може само да се гадае дали дотогава ГЕРБ ще управлява, или ще изчезнем като държава по демографски причини или ще станем високоразвита европейска държава с ниска престъпност. Когато се избира някакъв времеви хоризонт все пак е необходима обосновка на избора.

В приетата стратегия има определена диспропорция между изложенията на т.н. “секторни политики”. Общото добро впечатление от детайлното разкриване на рисковете и заплахите се губи от липсата на оценъчни съждения, за степента на тяхната опасност, вероятността от тяхното сбъдване и т.н. Някои от тях, като например “Отбранителна политика” са прецизно формулирани и дават ясна представа за състоянието, целите и приоритетите в тази област. Но това не може да се каже за други, напр. за т.н. “Политика на сигурност в отношенията човек- природа”. В документа няма ранжиране на отделните секторни политики според тяхната важност или по някакъв друг критерии.

В стратегията липсва баланса между аналитичност и задълбоченост, от една страна, и прагматичност на стратегията , което е задължително условие за такъв вид документи.В нито една от секторните политики не видях обвързаност на целите и действията с ресурсните възможности на страната. Практичната част на стратегията, т.е. какво трябва да се прави, може би съзнателно е избягвана от вносителите на проекта. При промените в законите за ДАНС, МВР , за отбраната и въоръжените сили нас ни убеждаваха, че отговор на стратегическите въпроси на функционирането на тези служби ще бъде даден в Стратегията за национална сигурност, по отношение на числеността на въоръжените сили също бяхме убеждавани, че тя ще зависи от приемането на Стратегията за национална сигурност. На тези конкретни и наистина важни въпроси представеният проект не дава отговор. Няма отговор и на въпроса за статута на външното разузнаване.

Най-разочароващата част от стратегията е част пета, посветена на институционалните аспекти на сигурността. От текста въобще не се вижда, че това е система или “сектор на сигурност”, както е другият по-модерен термин, кои са елементите й , как взаимодействат , какво трябва да се направи в тази система. Стратегията се е задоволила само с възпроизвеждането на текстове от Конституцията и устройствените закони на отделните системи за сигурност -отбрана, вътрешен ред и сигурност, ДАНС, външна сигурност. Изглежда , че в тази система за сигурност, която търпи ежедневни критики от анализаторите, в медиите, от обикновените хора, функционира хармонично и безпроблемно, в нея няма какво да се променя. Идеална е ситуацията, при която България не е приела закон за външното разузнаване. Особено неподходящ е счетоводният термин “отчетност”, отнесен към органите за национална сигурност. Той не съществува в конституцията и законите. Съществуват парламентарен , граждански , административен , съдебен и още други форми на контрол, предвидени в Конституцията и законите на страната.

Артикулирането на необходимостта от пренареждане на системите за сигурност и взаимоотношенията между тях, извършване на необходимите конституционни промени и в крайна сметка – поставянето в Стратегията на задача за изработване на цялостен Закон за национална сигурност, който да преподреди хоризонталните и вертикални връзки в системата, е непосилно предизвикателство и за това управление. Затова то се задоволява да преповтори съдържащото се в Конституцията и вече действащите закони в тази област.

В заключение следва да се отбележи, че полезността на всеки новоприет стратегически документ се проверява по ефектите, които ще произведе в общественото пространство. Трудно могат на настоящия етап да се предвидят позитивните промени , които биха настъпили в сектора за сигурност от приемането на новата стратегия. По-важно е тя да бъде разгледана като задължителен документ , а не като досадна формалност , изисквана за отчитане пред съюзниците от алианса.

2.Исторически модели на политиката на сигурност на България.

В началото на 90-те години България се оказа в неочаквана за нея ситуация.Винаги била в съюз с велика сила, сега изведнъж се оказа безпомощен актьор в един от най-сложните геополитически региона на съвременния свят. Разпадайки се, Варшавския договор ликвидира блоковите гаранции и с това направи страната по-свободна в своя избор. Но от друга страна я направи много уязвима. Подобно на останалите източноевропейски страни тя изпадна в концептуален вакуум на своята сигурност.

Трудностите и спорните въпроси в политиката на сигурност на България, породени от необходимостта да се направи поредния избор, се обуславяха от няколко причини. Преди всичко, за да бъде направен избор, е необходимо наличието на няколко външнополитически алтернативи и комплекс от критерии за тяхното оценяване и вероятностно осъществяване. Такива алтернативи липсваха в началото на 90-те и това до голяма степен обуслови мъчителното люшкане между различни и често пъти противоположни варианти. На второ място, изграждането на модел на сигурност на дадена страна има за предпоставка /поне в демократичния тип държави/ поддържането на консенсус между народ и управляващи, който не се влияе от конюнктурни съображения. Такъв консенсус бе постигнат едва в края на 90-те години.

Когато говорим за модела на сигурност на дадена държава, в случая България, не можем да се абстрахираме от следното.

Първо , какъвто и модел на сигурност да избере и отстоява дадена държава на определен етап от своето развитие, той не може да бъде абсолютно нов , несвързан с геополитическия контекст , в които държавата е съществувала в продължение на векове. Задължително в този модел присъстват елементи , свързани с географското положение , големина , исторически съседи, ресурсни възможности, геополитически предопределени връзки, технологична , военна и ресурсна зависимост от друга държава /държави/

Второ, всеки модел на сигурност има своите исторически корени. Той е продукт от позитивен негативен исторически опит - използване на полезни елементи от предходни исторически модели и отхвърляне на такива , които не са издържали на проверката на историята.

Трето, общопризнато е , че съществува голямо несъответствие между възможностите на гарантиране на сигурността на големите и малките държави, което е предопределило различните историческите модели за гарантиране на тяхната сигурност. В специализираната литература се дават различни определения на „малката държава“/5/. Обикновено изследователите използват като критерии големината на територията , броя на населението , националния доход и т.н. Например категоризацията на държавите стои в основата на известните класификации на един от класиците-изследователи на международната система- Йохан Галтунг./6/ Други автори /Дейвид Витъл/ оприличават международната система на класово общество, състоящо се от първоразредни, второразредни и треторазредни държави. /7/От гледна точка на сигурността България попада в категорията на „малките държави“, което е предопределило досегашните исторически модели за гарантиране на нейната сигурност. Дилемата на сигурността на „малката държава“ има както негативна , така и позитивна страна. Негативната се изразява в това, че страната постоянно се стреми към повече сигурност, търсейки закрилата на велика сила,като в същото време отчита и възможността закрилата да се трансформира в загуба на автономност. Положителната страна този модел е, че „малката държава“, може да разчита, поради нейната незначителност, че няма да бъде обект на агресия или конфликт от големите държави.

Четвърто, моделът на сигурност на всяка страна отразява исторически степента на нейната ориентация към света - дали тя следва традиционно отворена или затворена политика; дали постигането на нейните вътрешни или външни цели или елеминирането на евентуалните заплахи се основава на собствени сили или на колективни усилия.

Спецификата на модела на сигурност на Република България е свързана с факта, че става дума за сигурността на малка държава, съществуваща в един от най-сложните геополитически райони на съвременния свят.

Тази специфика се състои преди всичко в това, че националната й сигурност винаги е зависила повече от външно отколкото от вътрешни фактори. Собствената й сила /политическа, икономическа, военна/ не е била достатъчна за да се противопостави при евентуален конфликт на своите съседи.

За по-голямата част от т.н. „малки държави“ „менюто“ на сигурността във всички досегашни епохи е включвало три алтернативи:

• обвързване на страната с мощна държава като близък съюзник или сателит; незначително и неналожително допълнение към политическите, икономически и военни ресурси на голямата държава /патерналистичен модел на сигурност/
• балансиране между интересите на различни външни сили и постигане на собствените си цели чрез уравновесяване на тези интереси без политическо и военно обвързване /политика на неутралитет, на необвързаност/
• политика на изолация като рядко срещан модел, характеризираща се с ниско равнище на обвързаност и взаимодействие с останалите единици в системата на международните отношения /в миналото Бирма, Албания, сега Северна Корея/

Тази специфика се базира на това , че територията на България и Балканите от втората половина на 19 век са били място на сблъсък на геополитически интереси, свързани главно с владеенето на Проливите и контрола на пътя между Европа и Азия. Най-често този сблъсък на геополитически интереси е бил трагичен за съдбата на българския народ. Достатъчно е да споменем решенията на Берлинския конгрес, разкъсал териториите с българско население и породил т.н. „български национален въпрос“. Геостратегическата значимост на територията на Балканите породи патерналистическия модел на сигурността, при който отделните балкански народи гарантираха своята сигурност с помощта на могъщ покровител.

След Втората световна война България стана част от геополитическата и геостратегическа конфигурация, подчинена на Съветския съюз. Следва да се отбележи обаче, че до края на 40-те години по-значимият геостратегически партньор за Съветския съюз бе Югославия. Ето защо коренни национални интереси на България бяха пожертвани. Така бе извършено изгодно за Югославия решаване на македонския въпрос, в пределите на федерацията влязоха български територии, които исторически никога не са й принадлежали. След излизане на Югославия от съветския блок България придоби самостоятелно значение, което обуслови неизменната подкрепа, с която се ползваше българският политически режим в продължение на четири десетилетия.

След преодоляването на блоковото разделение България загуби геостратегическото си значение на големите европейски държави за сметка на геостратегическата значимост на Турция. Това създаде в началото на 90-те години ситуацията , при която България се почувства „изоставена“ , „пренебрегната“. Причините за това са както външни , така и вътрешни. България е последната от посткомунистическите страни, която преодоля сателитния синдром на зависимост от наследника на бившия си съюзник и покровител- Русия.

В българската история от освобождението от турско робство до края на 80-те години последователно и еднакво неуспешно бяха изпробвани два модела за провеждане на политика на национална сигурност- национално-обединителен и комунистически модел на ограничения суверенитет. Условността на наименованията идва от това ,че страната ни до 1998 г. не е имала официална стратегия за национална сигурност.

При първия модел, характерен за третото българско царство, целта на политиката на сигурност е постигането на национално обединение на разпокъсаните от Берлинския договор и последващите международни договорености земи и части от българския етнос. Цел, благородна сама по себе си, но постигната с негодни средства. Национално-обединителния модел се допълваше от патерналистичния модел на сигурност, при който за постигането на тази цел бе избрана държава-покровител - Германия, чрез политически и военен съюз с която се предполагаше постигането на обединението на страната.

При втория концептуален модел, характерен за т.н. социалистическо развитие, националната сигурност се идентифицираше с целостта на системата.Тясната обвързаност на България с военните структури на Варшавския договор постави националната сигурност в едностранна зависимост от Съветския съюз до положение, при което важни за България политически решения се вземаха в Москва. Това фактическо положение намери израз в доктрината за ограничения суверенитет /т.н. „доктрина Брежнев“/. Почти пълната подчиненост на България доведе до положение, при което тя бе въвлечена във военни действия, противоречащи на нейните национални интереси, като например инвазията в Чехословакия. Сред последиците с неблагоприятен характер следва да бъде посочено изолирането от основни европейски политически и икономически структури и процеси. Отсъствието на балканска политика, отговаряща на националните интереси, причини загубването на ключовата и балансираща роля, която тя е играла в предишни исторически периоди.

И за двата модела е характерно сериозно противоречие, което подкопава тяхната ефективност- изработването и прилагането им не се основаваше на обществен консенсус, на функционирането на демократични институции и отчитане на националните интереси. Резултатите от прилагането на двата модела в различните етапи от българската история са войни и морални поражения, национални катастрофи и изоставане на страната от международната общност. И двата исторически модела се оказаха еднакво непродуктивни както от гледна точка на постигнатите резултати, така и на националните интереси.

В началото на 90-те години в обществено-политическия живот на страната витаеха четири алтернативи на дългосрочни стратегии в областта на националната сигурност.

Първата и главна алтернатива бе интеграцията на България в европейските икономически и политически структури. Алтернатива , която се ползваше със все по-нарастваща обществена подкрепа и зад която стояха силните тогава политически партии.

Втората алтернатива бе политика на сигурност, основана на неутралитета. Това бе теза, която се застъпваше от все по-широк кръг политици и интелектуалци, алтернатива , която почиваше на конкретно-исторически аргументи на успешно отстояване на националните интереси от проспериращи европейски държави.

Третата възможна алтернатива , която не се афишираше публично, но зад нея стоеше политическа партия , близка до управляващите кръгове в Русия, бе запазването на икономическите и политически връзки с тази страна и включването на България в система за сигурност, в чиито център е Русия. Тази алтернатива се базираше на презумцията, че в близко бъдеще Русия ще надживее кризата и ще се превърне отново в първостепенен фактор на европейската и световна политика.Между втората и третата алтернатива съществуваше силна политическа връзка и родственост, основани на единството на крайната цел.

Четвъртата алтернатива бе свързана насочване на външнополитическите усилия на страната в изграждане на регионално политическо и икономическо сътрудничество в ЮИЕ, в което България да играе водеща роля. Вътре в страната зад тази алтернатива стоеше главно ДПС. Следва да се признае, че идеята за регионална интеграция се поощряваше от западноевропейските държави по няколко причини. Първо , защото в началото на 90-те години западните страни бяха в концептуален вакуум относно бъдещето на разширението на двете интеграционни групировки и с идеята за субрегионална интеграция се отслабваше натиска върху тях за разширението на НАТО и ЕС. Второ, самият опит на интеграцията на Западна Европа започна от малки субрегионални организации – ЕС и ЗЕС започнаха с икономическо и военно-политическо обединение на шест държави, които по-късно се превърнаха в крупни организации. Така в началото на 90-те години бяха създадени Вишеградската тройка, Пентагонала, обединението на балтийските държави, зоната на черноморското икономическо сътрудничество. Във регионален и вътрешнополитически план акцентът върху субрегионалното сътрудничество устройваше най-много Турция- регионалната суперсила на Балканите.

Така представени алтернативите на модел на политиката на сигурност могат да създадат погрешното впечатление, че в България се е водил културен , цивилизован диалог относно бъдещето на страната. За съжаление ключовите проблеми на българската национална сигурност станаха обект на партизанско-политическа интерпретация. Някои политически сили бяха по-заинтересовани да поддържат раздвоението на обществото отколкото да сближават позициите си и да търсят консенсус. Плурализмът на мненията е едно от достиженията на съвременното либерално общество. Но в сферата на националната сигурност то има стойност само ако различните мнения се базират върху българските национални нтереси и тяхната сериозна интерпретация. Ако обаче носителите на тази идеи служат на други, а не на националните интереси, какъвто бе българският случай, страната рискуваше да направи стратегически избор, гарантиращ нови провали, международна изолация и нови национални катастрофи.

В края на 90-те години водещата алтернатива- интеграция в икономическите и политически организации на европейските държави стана доминираща за националната политика на сигурност. Причините за тово са както вътрешни, така и външни. Във вътрешен план икономическите провали на няколко последователни управления на БСП, които бяха главния двигател на моделите на неутралитет и обвързване с Русия, доведоха до срив на доверието на обществото и към предлаганите от нея модели на сигурност. Във външен план в средата на 90-те години двете големи европейски организации- ЕС и НАТО- излязоха от концептуалния вакуум за тяхното бъдеще и започнаха активна подготовка за разширение на изток. България, макар и със закъснение, се включи в общия процес на подготовка за приемане в двете интеграционни групировки, което й осигури възможност в началото на новото хилядолетие да изгради политическите и институционални основи на своята сигурност съобразно зададените императиви.

3. Институционалният аспект на националната политика на сигурност. Противоречивия път на изграждане на националната система на сигурност.

Съгласно теорията на управлението всяка социална система преминава през два етапа на управление: стихиен и организиран. Критерии за преход от първия към втория период е степента на институционализация, т.е. броят и стабилността на действащите институции, съществуването на ефективна система от правни норми, регулиращи правилата на нейното функциониране, утвърдени демократични практики и механизми на функциониране и предотвратяване на възможността от изпадане на системата в криза. Основоположникът на европейската интеграция Жан Моне отбелязва , че „нищо не е възможно без хората, но нищо не оцелява без институциите“.

Степента на институализация, тоест броят и стабилността на действащите институции е критерии за равнището, до което е стигнала в развитието си съответната държава. /8/ В това отношение съвременната демократична държава се различава от авторитарните и особено от тоталитарните държави, в които политическата и обществена структура се свеждат до минимален брой формализирани и официални институции.

Формиращата се след 10 ноември 1989 г. национална система за сигурност премина и през двата етапа на своето развитие. В началния период на развитие /ноември 1989-юли 1991/ системата функционираше стихийно - без нормативна база, на основата на старата конституция и върху приетата при стария режим законова база. Адаптирането на старата система към новите политически условия ставаше в условията на хаос, липса на правила, с интуитивно нагаждане на системата към непознати дотогава принципи на функциониране, с вземане на решения в системата за сигурност от органи, които не съществуваха в правната система /Кръглата маса/. Промените в старата конституция от 3 април 1990 г. не промениха съществено положението в системата на сигурност.

С приемането от VІІ Велико народно събрание и влизането в сила на 13 юли 1991 на Конституцията на Република България започна институционалното изграждане на системите за сигурност. Това развитие е белязано с неравномерност, противоречивост, с “бели петна” в регламентирането на дейността на ключови системи в сигурността. Теорията все още не е анализирала дълбоките причини за незадоволителното състояние на институционалната система днес. Според мен те са както вътрешни, така и външни и могат да бъдат разкрити в следните три най-важни насоки:

• в еволюционният характер на изграждане на системата за национална сигурност;
• в различното по характер и интензивност влияние, което оказваха върху изграждащата се национална система двете големи организации, към членството в които се беше ориентирала страната- НАТО и ЕС;
• в конституционния модел на изграждане на националните системи за сигурност, съгласно който ръководството и контрола върху системите за сигурност бе разпределен върху два властови центъра – изпълнителната власт и президентската институция.

Нека да се спрем накратко на влиянието на всяка от горните причини.

• Еволюционният характер на изграждане на системата за сигурност

Разрушаването на комунистическата политическа система в страните от източна Европа през есента на 1989 г. и последвалото създаване на новите системи за сигурност протече по два основни пътя: революционен и еволюционен.

Най-радикално беше решен този въпрос в Германия след обединението на нейните две части - ликвидирани бяха всички наследени от комунистическото управление системи за сигурност. Радикални реформи в отделни сектори на системата се опитаха да направят Полша и балтийските републики. От висотата на времето сега и след кризи в техните системи за сигурност може да се види доколко илюзорни са били амбициите им в началото на 90-те години да преустроят радикално своите институционални системи за сигурност.

Останалите посткомунистически държави предпочетоха еволюционния подход на изграждане на националните системи за сигурност- чрез разрушаване отначало само на репресивните структури, обслужвали пряко тоталитарната власт и постепенно преустройване на останалите системи за сигурност. Избраният път имаше и свои положителни страни, но донесе много негативи, които и сега могат да бъдат отбелязани. Положителното на еволюционния подход е това , че чрез него се избегнаха вътрешни социални и политически трусове, които можеха да доведат до непредвидими последици за младите демокрации. Тоталитарните комунистически държави, в навечерието на тяхното рухване разполагаха с огромни по численост и технически възможности системи за сигурност- огромни армии / България- повече от 115 000, Румъния- повече от 150 000. , Полша- повече от 250 000/, многочислени полицейски служби и заети в специалните служби лица, които разполагаха с огромна по обем информация, която можеше да бъде използвана за деструктивни цели. Пълното разрушаване на тези системи за сигурност би извело на улицата огромен брой висококвалифицирани в упражняването на принуда и насилие лица, чието поведение в началото на 90-те години беше непредвидимо. Примерът с паравоенните формирования на бивша Югославия, създадени от подразделения на бившата югославска редовна армия, е показателен – именно те причиниха най-кръвопролитните граждански войни в този район.

Негативите на еволюционния преход, които и сега дават отражение върху формирането и функционирането на системата за сигурност според автора са следните: Първо, в новоизграждащите се системи на сигурност бяха приети хора с изградени в друг исторически период и несъвместими с демократичната политическа система умения, ценности, контакти. Те “привнесоха” тоталитарния елемент на мислене и действие в новите условия и в голяма степен формираха ценностите и уменията на следващато поколение работещи в сигурността. Второ, с контактите, с които разполагаха в политическите върхове , висшите служители в сектора за сигурност успяваха и успяват да задържат или саботират радикални реформи в сектора за сигурност. Трето, постепенния път на разрушаване на старите системи за сигурност даде възможност на тайните служби на комунистическите държави да овладеят икономическите лостове в държавата, да се инфилтрират в съдебната система, политиката и управлението на централно и местно равнище и което е най-лошо – да привнесат в новите общества на престъпни механизми,практики, канали на въздействие от бившите комунистически тайни служби. Нито една държава от Източна Европа не можа да реши този въпрос, а някои дори и не го поставиха в дневния ред на обществото. В резултат от това голяма част от икономическите активи на държавата преминаха в техни ръце и в контролирани от тях престъпни групировки и само престрелките или убийствата на ръководителите на конкуриращи се кланове за идминалите две десетилетия напомнят за дълбоката деформираност на обществото, последица от дейността на неразградените елементи на репресивния апарат на комунистическите режими.

• Различно по характер и интензивност влияние, което оказваха върху изграждащата се национална система двете големи организации, към членството в които се беше ориентирала страната- НАТО и ЕС.

В началото на 90-те години всички посткомунистически държави направиха своя политически избор в полза на членството в двете големи интеграционни групировки в Европа – НАТО и Европейския съюз. Двете организации, както е известно, са различни по характер и предназначение, с различни механизми за управление на процесите в тези общности.

Най-големите опасения, които изпитваха западните държави-членки на НАТО по отношение на бъдещето на демократичните промени в източноевропейските страни, произтичаха от неяснотата на поведение на огромните армии, контролирани дотогава от комунистическите партии. Историческите примери от близкото минало, когато военните са организирали военни преврати за сваляне на неудобни за тях правителства, накараха западните правителства да поставят като приоритет реформата във въоръжените сили с цел неутрализиране на негативната роля, която биха играли при осъществяване на демократичните реформи. Ето защо още от началото на 90-те години към новите политически елити на посткомунистическите държави бяха поставени строги императивни изисквания за реформи в армията- съкращаване на огромните по численост армии, граждански контрол върху въоръжените сили, извеждане от армията на висши офицери , тясно свързани с бившата комунистическа партия, деполитизация на армията, преодоляване на военната зависимост от Русия, и др. Програмата “Партньорство за мир /1994/, обявяването на критериите за членство в НАТО /1995/ изиграха изключително положителна роля и това е причината секторът на отбраната днес да бъде сочен като един от най-реформираните в системата за национална сигурност.

Не така стоеше въпросът с реформата в правоохранителните органи и специалните служби.В началото на 90-те години ЕС функционираше преди всичко като икономическа организация. Едва през 1993 г., с влизането в сила на Договора от Маастрихт той започна да се изгражда и като политическа организация. На стремежа на страните от Източна Европа за пълно членство съюзът отговори предимно със строги икономически критерии за въвеждане на пазарна икономика. Политическите критерии /т.н. критерии от Копенхаген/ бяха достатъчно общи и слабо ориентирани към правоохранителните органи и специалните служби. Двете вече утвърдени политики на ЕС в сферата на сигурността- Общата политика в областта на външната политика и сигурността и Сътрудничество в правосъдието и вътрешните работи едва бяха стартирали и не можеха да окажат сериозно влияние върху кандидатките за членство да реформират националните си системи за сигурност. През целия период на създаване на новите правоохранителни органи и специални служби ЕС не упражни достатъчно силен натиск върху правителствата, какъвто оказваше за реформирането на икономическата система. Това даде възможност за прегрупиране на бившите тайни служби на комунистическите режими и постигане на ефекта, описан по-горе на овладяване на лостовете на политическата и икономическа власт в държавата.

• Конституционния модел на изграждане на националните системи за сигурност, който трайно създаде два властови центъра в сигурността.

Конституционният модел на политическо устройство на посткомунистическите държави се отличава от утвърдените европейски модели на парламентарните държави. Във почти всички посткомунистически държави, приели републиката като форма на държавно управление, беше предвидена президентска институция, която, без да е четвърта власт, притежаваше силни властови възможности и не подлежеше на контрол от страна на парламента. На пръв поглед тази разновидност на парламентарната република може да бъде взета като проява на “политическия гении” на новите елити, сравним с този на Де Гол, създал полупрезидентския режим във Франция като форма на държавно управление. По-внимателният анализ показва , че това не е така и конституционни решения от началото на прехода, взети по конюнктурни причини, оказват постоянно негативно влияние върху функционирането на системата за сигурност.

Както е известно , “кръглата маса” от края на 80-те и началото на 90-те години е политическият принос на Полша в мирния преход от тоталитаризъм към демокрация. Започнала да функционира като непозната дотогава институция в политическите системи на бившите комунистически държави орган, кръглата маса за кратко време започва да играе ролята на законодателен и на изпълнителен орган на посткомунистическите държави. Без да се отрича ролята на “кръглата маса” като средство за мирен преход от една политическа система към друга, не може да не се посочат и негативите от неговите решения , взети преди двадесет години. Мирният преход в началото на 90-те години освен всичко друго бе мислен и като временно разпределение на властта между отиващите си от власт комунистически партии и нововъзникналите политически сили в Източна Европа. За тази цел първо Полша, а после и останалите държави направиха такива промени в своите конституции, които по задоволителен за двете партии-антагонисти начин разпределиха властта между няколко центъра с цел да не се допусне преимущество на нито една партия. За тази цел на президентската институции бяха предоставени значителни властови възможности главно в сферата на сигурността, със същата цел беше обвързано упражняването на власт в сферата на сигурността и отбраната с постигането на консенсус на партиите-политически противници. /т.н. съвместно упражняване на правомощия/. Това решение сигурно е било най-доброто или единственото в началото на 90-те години, но то оказва постоянно негативно въздействие върху формирането и функционирането на системата за сигурност за десетилетия напред.

В началото на 1990 г., по подобие на другите страни от Източна Европа, и в България е организирана “Кръгла маса” (3 януари – 15 май 1990 г.), на която управляващите и опозицията се договориха как да бъде осъществен преходът към демокрация в България. /9/. Това политически правилно за своето време решение, но конюнктурно от днешна гледна точка, залегна в новата Конституция и стана основата на изграждане на националната система на сигурност, каквато съществува в настоящия момент. И в юридически , и в практически аспект, днес в нея съществуват два властови центъра – изпълнителна власт и президентска институция- от състоянието на отношенията между които зависи ефективността на функциониране на системата за сигурност. Президентът, като главнокомандващ въоръжените сили във мирно време и по време на война и неподлежащ на парламентарен контрол, осъществява временно /продължило вече 20 години/ контрол върху разузнаването на парламентарната република, предоставени са му кадрови правомощия при окомплектоването на почти всички системи за сигурност, притежава непреодолимо вето върху почти всички решения, касаещи сигурността на страната ,вземани от изпълнителната власт.

От всички управленски системи секторът за сигурност може би най-много се нуждае от две неща – строга йерархичност и пълен граждански и парламентарен контрол. Сега действащата система на сигурност на страната страда от липсата и на двата императива- подчиненост на различните подсистеми на различни властови центрове и частичен граждански контрол само върху определени системи за сигурност. Промяната на този основен недъг на системата преминава през тромава конституционна процедура, която нито едно управление няма желание да стартира. Следствие от конституционния порок е и това, че на настоящия етап за регулиране на дейността на различните системи за сигурност/ отбрана, правоохранителни органи, специални служби, външна политика/ действа законодателна база от различни поколения, често пъти несъвместима една с друга. За други системи законодателната основа е току що създадена /Закон за ДАНС/ , а трети работят в условията на законодателен вакуум / външното разузнаване, НСО/.

Формулирането и реализирането на новите принципи на функциониране и управление на системите за сигурност и гражданския контрол върху тях за изминалите години бе сложен и противоречив процес.За част от системите на сигурност успехите са безусловни и видими.Например в системата на военната сигурност от средата на 90-те години функционира повече или по-малко успешен механизъм на ръководство и управление на въоръжените сили. Гражданският контрол върху въоръжените сили във всичките му форми е на задоволително равнище , отговарящо на съвременните демократични стандарти, колизиите между цивилни и военни за това кой ръководи въоръжените сили вече нямат тази острота. Нормативната база , регламентираща тази материя .- закони , концепции, доктрини ,стратегии – са приети и периодично се обновяват.

Не така стои въпросът с ръководството и контрола върху специалните служби- разузнаване , контраразузнаване , военна разузнаване и контраразузнаване. Отсъствие на законова база, регламентираща дейността на част от тези служби , преподчиняване на различни ведомства, съперничество и конфликти между тях, пълно отсъствие на философия за граждански , парламентарен,административен и обществен контрол са неизменна реалност за изминалия период. Много от предлаганите законови разрешения, нереализирани за щастие досега, преследваха повече партийни интереси , отколкото постигане на трайни и принципни решения.

Сравнителният анализ показва, че тази материя отдавна е регламентирана законово от всички държави, към общността на които се стремим. Да вземем правната регламентация на Германия. Още през 1978 г. е приет Закон за парламентарния контрол върху специалните служби на федерацията /единствената европейска държава, регламентирала със специален закон парламентарния контрол върху специалните служби/. Само изброяването на основните действащи нормативни актове в тази страна ще покаже детайлната регламентация на дейността на специалните служби:Закон за Федералната разузнавателна служба,Закон за Федералната служба за защита на конституцията,Закон за сътрудничеството на федерацията и провинциите по въпросите на защитата на конституцията,Закон за военното контраразузнаване, Закон за федералната служба за гранична охрана, Федерален закон за защита на данните , и др. Дейността на британските специални служби е регламентирана от Закон за службата за сигурност /1989/ и Закон за разузнавателните служби /1994/. В САЩ със Закона за националната сигурност от 1947 г. се регламентират отношенията между 18 специални служби и агенции, включени към различни военни и граждански ведомства. На базата на тези закони функционират комисии, инспекции, трибунали, т.н. Законови решения са намерили въпросите на функционирането и гражданския контрол на специалните служби в бившите социалистически страни - Чехия, Полша , Унгария, Русия. /10/

3.Съвременни измерения на дисбаланса на системата на национална сигурност.

Конституционни принципи на функциониране на системата.

Въпросът за балансираното и безконфликтно функциониране на институционалната система за национална сигурност се превърна в един от най-значимите проблеми не само в теоретически, но и в практически аспект. В областта на националната сигурност се отразиха по един или друг начин сложното вътрешно и външнополитическо положение на страната и неизбежните противоречия на изграждащата се на съвършено различни принципи демократична система. Към това трябва да се добавят и неизменно проявяващите се конюнктюрни и лични политически интереси , които в много случаи наложиха решения, противоречащи на основния конституционен принцип за разделението на властите. Обяснима е при това положение честотата на сезиране на конституционния строй с искания за решения и становища за компетентност на един или друг орган от системата на национална сигурност.

Основните проблеми на всяко демократично общество са ръководството и контрола над системите за сигурност и механизмите за използване на материалните и информационните възможности на тези структури. Освен конституционни са необходими и законови отговори на въпросите за това кой контролира и ръководи системата на национална сигурност, с какъв обем от власт разполагат отделните държавни органи, обвързана ли е с други органи тяхната компетентност. Самите органи се нуждаят от тази яснота за да могат да функционират ефикасно и да не бъдат инструменти за политическа разправа.

Сравнителният анализ на системите на национална сигурност на съвременните държави показва, че те са поделени между няколко висши държавни органи- парламент , държавен глава, правителство, съдебни органи. В зависимост от избраната форма на държавно управление- парламентарна или президентска република, полупрезидентски режим или конституционна монархия , акцентът е поставен върху някой от посочените органи.Това разделение на компетентностите е следствие от конституционния принцип за разделение на властите. В термина „разделение на властите“, както и в много термини на правото, има известна условност, но независимо от това в демократичната система това е единственият способ за функциониране на държавната власт и средство за предотвратяване на злоупотреба с власт. Конституционните механизми установяват различни защитни механизми за независимост и взаимен контрол на разделените власти.

Българската Конституция в чл. 1 дава недвусмислената основа , върху която ще се изгражда системата на национална сигурност. От избраната форма на държавно управление – парламентарната република-следва , че Народното събрание ще има основополагащи функции в областта на националната сигурност и пълен политически контрол върху дейността на всички органи от тази система / с изключение на съдебните и Конституционния съд./ Конституционно установеният принцип на разделение на властите налага балансирано и взаимно контролирано осъществяване на функции на компетентните държавни органи като изключва доминирането на която и да е от тях.

Оси на конфликти в системата на национална сигурност.

Конституционните положения залегнаха, поне юридически, в устройствените закони на отделните подсистеми на национална сигурност. През годините бяха предложени различни, често пъти противоположни решения, някои от които не издържаха проверката на времето. Изминалите повече от двадесет години не могат да бъдат определени като период на безконфликтно развитие, като поддържане на хармонични междуинституционални отношения на основата на съгласие и сътрудничество. Причината за това е не само в честото несъвпадение между управляващо парламентарно мнозинство и принадлежност на президента към друга политическа сила. Главната причина е , че честите промени в устройствените закони нарушиха крехкия баланс, установен на базата на едно по-стриктно прилагане на принципа за разделение на властите. Друга основна причина е , че паралелно с детайлизирането на на компетентностите на отделните органи не се създаваше със същите темпове и законовата база на политическия и граждански контрол върху тях. Отделни, силни за момента институции и личности налагаха конюнктурни решения уж в името на гражданския , политически и съдебен контрол, но по същество гарантиращи надмощие на една от разделените власти.

Осите, по които се наблюдаваше конфликтност в областта на националната сигурност бяха ръководството и контрола върху въоръжените сили, специалните служби, добиването и използването на информация, създаването на нови органи в системата на сигурност.

В исторически аспект най-първи бяха споровете за компетентност по ръководство на въоръжените сили. Противоречията между президент, изпълнителна власт, началник на генералния щаб пълнеха страниците на вестниците. Освен пикантната страна този конфликт бе породен от дългото отсъствие /до 1995 г./ на Закон за отбраната и въоръжените сили. Въпреки многобройните промени във стария и новия Закон за въоръжените сили, тази ос на конфликтност не е преодоляна и сега.

Не по-кратка е историята с конфликтите в разузнавателните и контраразузнавателни служби. Последователното прилагане на принципа за разделение на властите наложи в началото на 90-те години в системата на специалните служби да бъдат направени сериозни структурни и организационни промени- извеждането им от системата на МВР и преподчиняването им на президента или отделни министерства. Този процес не протече безболезнено. Ликвидирайки опасността от прекалено концентриране на власт и информация в един орган, той доведе до възникването на няколко независими и взаимно конкуриращи се информационни кръга. При отсъствието на надежден правен механизъм, който да гарантира постоянен обмен на данни между тях, логичната последица от това стана злоупотребата с информация, съперничеството на подчинените на различните центрове на власт специални служби, използването им за теснопартийни нужди.

Тези недостатъци на парцелиране на разузнавателния ресурс бяха видяни още от първите правителства от началото на 90-те години.Идеята за създаване на координационен център за събиране на информация от специалните служби или т.н. „тръст за тайни“ бе лансирана още от правителствата на Ф.Димитров и Ж.Виденов. Няма правителство и политическа сила оттогава , бидейки на власт, да не са полагали усилия за създаване на постоянно действаща структура за контрол и координация на дейността на специалните служби. И няма политическа сила от опозицята , която да не е съзирала в тези проекти заплаха за националната сигурност, да не ги окачествявала като противоконституционни и насочени против правата на българските граждани.

Създаването през 1998 г. на Съвета по национална сигурност към Министерския съвет за кратко време създаде илюзията, че за в бъдеще това ще бъде координиращият орган за дейността на всички системи за сигурност, в това число и разузнавателните и контраразузнавателни служби. След края на управлението на правителството на И.Костов настъпи постепенно западане на ролята на тази институция като координиращ дейността на специалните служби орган.

Създаването през 2008 г. на Държавната агенция „Национална сигурност“ е първият голям пробив в извеждането на специалните служби от мегаминистерството на вътрешните работи и създаването на модерна система на контраразузнаване. За съжаление реорганизациите, осъществени в последните години, не дават основание за такъв оптимизъм. На първо място, с извеждането на борбата с организираната престъпност извън правомощията на ДАНС, всъщност изпълнителната власт прехвърля на МВР една от най-важните съвременни заплахи за конституционния строй, която по съдържание е типично контраразузнавателна дейност. Следователно, със създаването на ГД “БОП” се създава структура, която има пряко отношение към противодействието на дейности, пряко създаващи заплахи за конституционния строй. Най-малкото , което следва да се направи, е да се създаде координиращо звено между представителите на двете институции. Погрешна е мотивировката ,че с това се цели отстраняване на припокриването на дейностите между ДАНС и МВР по отношение на дейностите , свързани с противодействие на организираната престъпност , усвояването на еврофондовете, трансграничната престъпност. Европейската практика говори, че в сигурността припокриването на дейности е по-малката злина отколкото установяването на монопол на МВР върху тези дейности. В много европейски и неевропейски държави /Испания, Холандия , САЩ/ правомощията на отделните органи понякога се припокриват. Тази повторяемост е полезна когато дава възможност на вземащите политически решения да получават информация от различни източници и да отхвърлят ненужни предположения. В специалните служби наличието на повече от една специални служби разбива информационния монопол, създава конкурентност и по-голяма достоверност на информацията.

В последните десетина години се лансират проекти за закони за регламентиране на външното разузнаване , военното разузнаване, които трудно достигат до приемане. Причината за това е, както писахме по-горе, в нежеланието на основните центрове на власт да променят така установеното статукво.

Проблемът с Консултативният съвет по национална сигурност.

Законодателят е предвидил един случай, в които предписва обединяване на усилията на разделените власти- чрез предвидения в Конституцията Консултативен съвет по национална сигурност /КСНС/. Идеята на конституционния законодател е била да обедини в един орган , в който отсъства йерархична система на подчинение всички структури, на които са предоставени функции в сферата на сигурността. Тази идея не е реализирана в цялост и дълбочина.

КСНС има повече от двадесетгодишна история на съществуване. Въпреки солидния срок на дейност, той не можа да намери своето място в институционната система на националната сигурност. Основателни са критиките, че съветът действа като “пожарна команда”, че е форум не на консенсуса, а на разногласията на властите. И действително, заседанията на Консултативния съвет бяха използвани повече за подчертаване на различията на парламентарно представените партии, на институциите на изпълнителната и законодателна власт по определени въпроси на сигурността на страна, отколкото за постигане на обща позиция по вътрешна или външна заплаха за сигурността.

Причините за ниската оценка на ефективността на Консултативния съвет по национална сигурност са в няколко насоки: законодателна , организационна, управленска, кадрова.

В законово отношение нормативният акт, регулиращ неговата дейност е един от най-кратките и най-слабит , действащи в сферата на националната сигурност. В него липсват такива атрибути на устройствен закон като процедури на дейност , правила на събиране и обработване на постъпваща информация, характер на актовете, и т.н.. Една от основните съдържателни слабости на закона е включването в неговия състав на избирателна част от ръководители на звена и структури, имащи отношение към националната сигурност. Извън състава на КСНС са вицепрезидентът на републиката , председателите на комисии по външна политика и сигурност на парламента, бюджет и икономика, а защо не и главният прокурор, председателите на ВКС и ВАС,след като КСНС олицетворява обединените власти на държавата.

КСНС остана “пожарна команда” и поради обстоятелството, че провежда своите заседания обикновено тогава когато има натрупване на рискове и заплахи за страната без технологичното време за реакция срещу тези заплахи. Навсякъде по света органи от такъв характер изработват и приемат програми за предотвратяване и противодействие във всички рискови за сигурността на страната направления , разработват няколко варианта за реакция в зависимост от развитието на рисковите ситуации.

Едностранчивата насоченост на заседанията на КСНС, ориентирани само към външни военни заплахи също е съществен недостатък на неговата работа. Извън вниманието на този орган останаха въпросите на вътрешната сигурност, престъпността, демографския срив, социалната сигурност, екологията , икономическата сигурност, корупцията , и т.н.

От институционална гледна точка КСНС не съществува досега като обособена структура, организационно подпомагана от административен, експертен и технически апарат. Само в ранните години на съществуването на този орган като Съвет по националната сигурност той имаше секретар , но и той не е бил подпомаган от обслужваща структура. Институциализацията на този орган би допринесла много за подготовката на неговата работа, за по-добрата му организация и ефективност на работа. Подготовката, организацията на работата на КСНС, предварителната обработка на информация и документи, подлежащи на обсъждане и други организационни въпроси могат да бъдат осъществявани от малък екип , подчинен на вицепрезидента на републиката, така както е например в САЩ.

Сериозно внимание заслужава експертното, аналитично и информационно обслужване на КСНС. Без него този орган би си останал отново говорилня. Да се създава към КСНС аналитична структура при ограничените финансови средства на държавата е трудно осъществимо. По-лесно осъществимо е използването на продуктите на информационно-аналитичните отдели и групи към различните структури на сигурност – МВР , МО, НРС , МВнР и др., занимаващи се със събиране и анализиране на информация. Те могат да изпълняват поръчки на КСНС или да изготвят краткосрочни или средносрочни програми за предотвратяване на рисковете за сигурността в отделните направления. Перспективно би било и използването на информационните възможности на Съвета по сигурността към МС. За сравнително кратко време тези аналитични звена биха могли да направят “инвентаризация” на състоянието на националната сигурност , с което да бъде запознат съставът на КСНС. Поради често повтарящото се несъвпадане на парламентарното и президентското мнозинство сътрудничеството между изпълнителната и президентската власт се оказа невъзможно.

Степента на информираност на общественото мнение за резултатите от обсъжданията в КСНС е изключително ниска. Обществената подкрепа на дейността на този орган би била значително по-висока ако специално упълномощено лице, член на съвета официално информира медиите за постигнатия консенсус.

Приемането на регламент за работата на КСНС е също приоритет при бъдещото реформиране на КСНС. Нихилизма на президента двамата последни президенти - П.Стоянов и Г. Първанов към колективната работа, към предварителната информационна и аналитична подготовка на решенията в сферата на националната сигурност от експерти следва да бъде преодоляна. Положително би се отразило върху качеството и ефективността на работа на съвета и приемането на график на основните документи /програми и др. /, които предстои да бъдат обсъдени и приети.

В заключение, за да може да изпълни своите функции КСНС се нуждае от сериозни промени - законодателни, кадрови , управленски , институционни. Само така може да се превърне предвиденият в Конституцията специален орган в сферата на сигурността от номинален в работещ и полезен за обществото.

В заключение следва да се отбележи , че няма в света държава със съвършена система на функциониране на националната сигурност, с универсален модел на взаимодействие на разделените власти в сигурността, който може да бъде наложен като матрица върху всяко демократично общество.

Хронологично, към настояще време, са създадени второ поколение , а за някои системи и трето поколение закони в системата на националната сигурност, чиято основна цел е била оптимизирането на системата. Но това оптимизиране не се получи. Крайният резултат на настоящия етап е дебалансирана система за национална сигурност с възможности тя да бъде използвана за тяснопартийни интереси.

 

http://www.nbu.bg/PUBLIC/IMAGES/File/CPA/HG%20resume.pdf