ПОЛИТИКА НА СИГУРНОСТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ В НАЧАЛОТО НА 21 ВЕК: ТЕОРЕТИЧНИ И ПРИЛОЖНИ АСПЕКТИ

Доц. Д-р Христо Георгиев

Резюме: Предложеният материал като част от учебно пособие на студентите по национална и международна сигурност разглежда основните теоретични и приложни аспекти  на националната политика сигурност и отбрана в а 21 век. Пояснява концептуалните схващания за обхвата на националната сигурност. Анализира характерните промени в средата за сигурност. Разкрива съвременните инструменти за управление на силовите способности, които трябва да се противопоставят на заплахите и рисковете за ценностите и интересите на националното общество. Представя ролята на икономическата поддръжка на сигурността и отбраната.


1. Увод

Първото десетилетие на новия век е уникален период за националната политика за сигурност, поради това, че открива възможности за осъществяването на идеи с далеч отиващи в бъдещето ефекти за развитието на страната. За първи път в своята история без външен натиск и подкрепен от обществеността политическият елит взе решение за присъединяване към Северноатлантическия алианс. Този акт естествено последва и направи необратим осъществения след Студената война пазарен икономически преход.
Разширяването на ЕС и  присъединяването на страната към общността поставят нови предизвикателства пред националната политика на сигурност. Това, разглеждано в контекста на трансформацията на света на сигурността от двуполярен в еднополярен, нарастването на ролята на САЩ в глобалните процеси и очерталите се опоненти на установения нов ред, радикално променя както средата за сигурност, така и икономическите обществени перспективи. Тези събития комплексно засягат сложния, противоречив и все още крехък баланс на икономиката и сигурността на страната, като поставят редица сложни изследователски и практически проблеми.
Настоящата студия разглежда главно теоретичните аспекти на трансформацията на сектора за сигурност и отбрана на страната. Доколкото този сектор все още е доминираща част от институционалната структура на обществото, а не на бизнес структурата, изследването е фокусирано на взаимодействието между администрацията и бизнеса, което може да съдейства за устойчивост на икономическото развитие за укрепване сигурността на страната.
За да осъществи поставената цел, изследването обхваща въпроса за редефиниране на обхвата на сигурността на традиционните национални държави, каквато е нашата страна. Анализира същността на процеса на трансформация на сектора за сигурност и ролята на икономическата поддръжка на сигурността и отбраната; разкрива ролята и потенциала на използваните от развитите страни перспективни инструменти за публично-частно партньорство и частни финансови инициативи за икономическа поддръжка на сигурността и отбраната.

2. Схващания за национална сигурност и развитие на науката за сигурността
Идеята и проблемите на сигурността съпровождат човечеството и отделните обществени групи от началото на тяхното съществуване. През различните фази на развитие различни аспекти на сигурността привличат общественото внимание. В опитите да се повлияе позитивно върху нея във фокуса на обществения интерес попадат различни влияещи фактори, разнообразни инструменти за контрол и свързаните с тях ефекти.
Привличаща вниманието особеност на понятието „сигурност” е неговия прекалено широк обхват, позволяващ различни интерпретации в зависимост от схващанията и интересите на засегнатите участници. Това придава мултидисциплинарна на теория и политическа на практика окраска на разбирането за сигурност. Широкият обхват на понятието е резултат от това, че идеята за сигурността стои в основата на политическата мисъл през целия период на човешко развитие. Заедно с идеите на политическото мислене се променят и схващанията за сигурността. Особено ярки са тези промени в периодите на големи обществени кризи и конфликти. Научните интереси към сигурността са много по-нови и могат да се свържат с движението за системно мислене, подход и анализ от средата на миналия век.
Освен широкия обхват, сигурността е твърде сложно и комплексно понятие, което трудно се подава на дефиниране [39, 1993, с. 3]. Съществуващият дефиниционен проблем произтича основно от импликацията на разнообразни изследователски гледни точки към игровото взаимодействие на множество въвлечени обекти с динамично променящи се въздействащи фактори. Възникващите връзки трудно могат да бъдат изброени, а още по-малко изяснени. За целите на настоящия материал е възможно да бъдат представени само най-разпространени идеи за описание на същността на националната сигурност, а именно:
• Най-общо класическото схващане за сигурността се свежда до „..състояние или усещане за свобода от страх, грижа, опасност” [40, 1987,5]. От това разбиране произтичат два аспекта на понятието. Първият, физическият аспект, се свежда до възприемане на сигурността като физическо условие за живота. То повдига въпроса за общоприето определяне какво е физическо безопасно състояние. С други думи, това определение изисква позициониране на безопасното състояние в полето на всички възможни състояния на обществото. Това разбиране дава основа и на класическото определение за сигурност. Безопасното състояние е състояние на отсъстваща, липсваща заплаха за обществената система или нейните елементи. Най-често то се свързва с очевидни, базови определители на сигурността, като например ненакърненост на националните граници. Предполага се, че това е физически параметър, без наличието на който не могат да бъдат осъществявани други обществени цели. Такова схващане е прието от Концепцията за национална сигурност на страната (10, 1998) . Това е картина на безметежно и спокойно съществуване, благоприятно и облекчаващо развитието обществено състояние. Вторият, психологическият аспект на понятието, се свежда до обстоятелството, че страхът е субективно усещане. Обществото е свободно от страх, до степента до която то се чувства безопасно. Различното усещане за страх ражда т.нар. „дилема за сигурността”, която възниква в два различни субекта. Едно общество, като например българското, е готово да построи ядрена електроцентрала на границата с друга страна, защото приема, че ефектите от нейното производство са по-ценни от повишения риск от нейното функциониране. То е готово да приеме риска. Съседите обаче няма да усещат позитивните ефекти от централата и ще приемат нейното построяване със страх за своето бъдеще. Те няма да приемат възникващия риск и ще се чувстват несигурни. Тази доста абстрактна дилема в голяма степен обяснява проблема за намаляване на населението на гр. Русе и редица подобни случаи. Във всички тези случаи като определящи фактори за сигурността се приемат стимулиращите или заплашващи външни и вътрешни условия, а не реакцията и усилията на обществото да влияе на тези условия.
• В развитие на тезата за сигурността като функция на външните условия, възниква разбирането, че то е функция и на собствените решения и действия. В много случаи именно тези противопоставени на заплахите усилия продуцират сигурност. Вниманието се пренасочва от страха от заплахите към способността за справяне с тях. Заплахите и рисковете се трансформират в предизвикателства, които не блокират, а стимулират сигурността. Растат изискванията за качество на усилията и необходимите ресурси за предотвратяване на потенциалните рискове и щети. Естествено възникналите кризи и конфликти отклоняват обществото от несмутените модели за икономическо и социално развитие. На преден план в обществения дневен ред излизат способността за справяне със заплахите и контролът на произтичащите от тях рискове за запазване или достигане на желано обществено състояние. Тази способност може да бъде изграждана и при отсъствие на заплахи, но реално може да бъде проверена само при тяхното въздействие. Това е обикновено време на промени, което поражда редица благоприятни или неблагоприятни обществени ефекти. В тези по-дълги или къси, по-редки или бързо повтарящи се периоди на изпитания се проверяват адаптационните и съпротивителни сили на обществото. Устояването не изключва възможности за развитие. Много често мобилизираните общества постигат значителни еволюционни промени при усилията си да се адаптират към новите неблагоприятни обстоятелства.
• Съчетаването на двете картини очертава кризисно или конфликтно взаимодействие на заплашваща сила и противодействаща сила. Възниква идеята за по-богатото и пълно схващане за сигурността или несигурността като полярни характеристики на баланса между заплахи и противодействащи (защитни) фактори, влияещи на ценностите на обществото. Понякога поддържането на този баланс е по-леко - при относително благоприятни обстоятелства, и много трудно - при неблагоприятни и остро конфликтни условия. Уравновесяването е процес, който протича във времето. Свързани с балансирането са идеите и понятията за стабилност и устойчивост. Стабилността е неизменност на равновесието, а устойчивостта – способност за възстановяване на нарушеното равновесие. Има голяма зависимост на изпреварващите днешни усилия за бъдещите промени на обстоятелствата на живота, както и обратно - на неочакваните заплахи и последващите закъснели и изненадани реакции за стабилността, устойчивостта и сигурността на обществото. Доколкото поддържането на желания баланс е свързано с разрешаване на конфликти на интереси, сигурността е предмет на сложен политически процес в обществото. То може да бъде повече или по-малко безгрижно или загрижено за запазване и развитие на своите ценности и интереси. Така сигурността се разглежда като политическа реакция на обществото към заплашващите фактори, които застрашават ценностите, интересите и свободата на действие на гражданите и обществените институции. Сигурно е поведението, което не допуска нежелани и неприемливи рискове и щети. Обратно, несигурно е поведение, което допуска неприемливи рискове за обществото. Тук може да се спомене, че политическият процес за гарантиране на сигурност има специфика при гарантиране на вътрешна или външна сигурност. В първия случай е характерно наличието на легитимни (общоприети) и авторитетни (защитени със силата на държавата) правни норми, които служат за база за решение на конфликтите. В международен план съществуването на международните договорености има характер на слаба правна рамка, което в съчетание с отсъствие на авторитет усложнява решението и често предизвиква употребата на сила като средство за сигурност.
• Накрая трябва да се спомене, че идеите за обществената сигурност силно зависят от обществените идеи за ценностите и интересите, които трябва да бъдат пазени и защитавани. Промените в обществените нагласи са предмет на изучаване от множество обществени науки, вкл. науките за културата, философията, политиката, историята, икономиката и пр. Обществата по различен начин могат да оценяват територия, суверенитет, свобода, равенство, граждански права, религия, език, държавност и пр. В случаите, когато става въпрос например за икономическа, екологическа, техническа, технологическа или друга сигурност, влияещи на обществената сигурност, конкретни науки изучават описателите на състоянията, които трябва да се съхраняват, както и средствата за защита.

Характеристики на сигурността
Няколко важни характеристики на сигурността трябва да бъдат взети предвид при изясняване насочеността на икономическите и други изследвания на сигурността:
• Очертаният обхват на сигурността неизбежно изисква изясняване на източниците на заплаха и ответната страна. Сигурност на какво (кой) и заплаха от какво (от кого) са първите въпроси при анализа на сигурността. В зависимост от източника на несигурност е възможно да бъдат разграничени аспекти на външната и вътрешната сигурност. Това разграничение обаче е много условно, тъй като често външни заплахи са в състояние да провокират вътрешна несигурност, и обратно. Въпреки това традиционно защитните институции се специализират съобразно вида на заплахите и рисковете. В зависимост от приемника на заплахите се разграничават аспектите на: глобална, регионална (напр. европейска), субрегионална (на Балканите), национална, държавна, бизнес (на корпорацията или по-малките дружества), гражданска (на гражданското общество), индивидуална (на индивидите) и пр. Сигурност.
• Най-често проблематиката на сигурността се свързва със състоянието на кризи и конфликти и нейното поддържане изисква защита от създадените при ситуацията заплахи и произтичащите от тях рисковете за ценностите и интересите (идеите, живота, дейностите, информацията и знанията, собствеността и благоденствието), както и на свободата на действие на институционалните фактори и лични субекти срещу недоброжелателни противници или смущаващи фактори. Специфичен е случаят на отношенията с природата, която не може да бъде определена като недоброжелателна, а като безразлична към човека и обществото. Тъй като природните сили са това, към което човекът трябва да се приспособява, най-често недалновидната човешка дейност и нейните несъвършени продукти са действителните заплашващи фактори за обществото.
• Характеризира се със степента на антагонизъм между заплахата и защитата, която се влияе от множество характеристики на средата, в която протича антагонизмът (напр. предвидливост и превенция или пренебрегване, чувствителност или подценяване на слабите предупреждаващи сигнали, секретност на действията и противодействията, хитрост, шпионаж, дезинформация, манипулация, изненада и много други). Скоротечността и антагонизмът правят взетите решения по сигурността реактивни и краткотрайни и им придават повече операционен, отколкото стратегически характер. Това поставя въпроса за т.нар. рискове от втори род, свързани със закъснение на реакцията към заплахата;
• Обществената сигурност е поле на доминираща политическата дейност и отговорност и компетенция на публичния сектор и държавата. Тя е основно продукт на държавно организирана, контролирана и регулирана обществена дейност, която трябва да бъде подпомагана от частния сектор. Институциите на публичния сектор (и най-вече специализираните защитни организации) са отговорни пред обществото за адекватността на защитната дейност и производството на публичното благо „сигурност“. Грешките при вземане на решения за противодействие на заплахите пораждат рискове от първи род, предизвикани от избора на неадекватни средства за защита. Поради спецификата на противоборството с опонентите, за разликата от другите форми на държавно регулиране, един от принципите за нейното провеждане е прикритостта, поради което обществеността не всякога може да узнае нейния обхват или съдържание. Въпреки това гражданите понасят разходите за защита и добросъвестно трябва да плащат определените от институциите данъци.
• Ниската сигурност потенциално се свързва с рискове за обществени загуби. Рисковете са продукти на осъществените заплахи и неадекватна реакция на защитниците. Те дават измерение на ефектите от заплахите. Измерват се априорно (преди осъществяване) и апостериорно (след осъществяване). Априорно рискът се оценява като произведение на вероятността за възникване на събитието и величината на загубите от неговото протичане при планираната защита, а апостериорно е равен на причинените загуби от заплахата (смущаващото въздействие) при конкретните условия на проведената защита. Всичко това прави оценката на сигурността трудна и неточна. Изисква адекватна информационна и аналитична институционална поддръжка на решенията и действията за гарантиране на сигурността. Импулсира нарастваща професионализация, подобряване на експертизата, обучението и подготовката на кадри в тази новообособяваща се област на науката и обществената практика.
• Сигурността неизбежно се свързва със свободата на гражданите и обществените институции. Очевидно е, че не свободните, а зависимите граждани и институции няма да бъдат в състояние да намерят и приложат адекватни алтернативи за справяне със заплахите. Най-често зависимостта на гражданите е вътрешно- обществен въпрос. Добре организираното демократично общество ще стимулира инициативата на гражданите за справяне със смущаващите фактори. Аналогично- външната зависимост на институциите от други страни и сателитното поведение няма да позволят свобода на избора при критични обстоятелства. Различна от тази е ситуацията, при която страната търси външна подкрепа за своята сигурност.
• Поддържането на желаното равнище на сигурност или нейното повишаване изисква определени разходи и има своята цена. Тогава, когато цената на защитата и сигурността надвиши ефектите от тях, настъпва фазата на вътрешна криза и разпад на обществото. Аналогичен е случаят на външна криза, когато обществото не може да си позволи или не разполага с достатъчно средства за гарантиране на сигурността. В този случаи разпадът настъпва под прякото въздействие на външните уязвяващи сили. От ресурсна гледна точка особено значение за обществото придобива въпросът за оправдаване на разходите за поддържане на сигурността. Неоправданото изразходване на средства за сигурност ограничава възможностите за развитие на обществото. Продуцирането на фалшиви заплахи и поражданият от тях страх са възможно средство за отклоняване на обществото от естествения път за подобряване на благосъстоянието. От друга страна, подценяването на реални заплахи може да доведе до неоправдани реални загуби и също да задържи общественото развитие. Тези крайни възможности поставят въпроса за формализирано описание и оценка на сигурността, позволяващо с приемлива точност измерване на разходите за сигурност и тяхното оправдаване от отговорните институции пред обществото.



От обществена към национална сигурност
С ограничаването на обществената сигурност в рамката на национална сигурност се подчертава, че сигурността е основна грижа на националната държава или т.нар. „нация - държава” [39, 1987, с. 4]. Това стесняване на понятието е израз на потвърденото от вековете доверие на гражданите към способността на националната държава да гарантира обществената сигурност. Наистина, политическата организация на националната държава с възможностите си да изгражда и поддържа военна мощ вдъхновява завладяващ патриотизъм у своите граждани в периодите на национално обособяване, укрепване и развитие. Доколкото това схващане има дълготрайно валидно потвърждение, то се приема като принцип, който не буди съмнение. Това, което е добро за държавата, се счита добро за сигурността на личността и международната система. В действителност това разбиране има някои недостатъци, които трябва да бъдат отчитани. Приемането, че националният интерес трябва да бъде защитен дори и със сила тогава, когато той е противоречив на интересите на други държави от международната система, исторически доведе и води до редица неизбежни конфликти. Затова тази гледна точка може да се определи като ограничена, частно-държавна и краткосрочна. В условията на нарастваща глобализация и прогресивна регионализация на обществения живот тя става все по-неадекватна на дългосрочните процеси за гарантиране на сигурността. Поради това че контролираните от държавата фактори често могат да причиняват вреда на другите страни и международната система за сигурност, подчертаването на националните аспекти на сигурността все по-често се схваща като израз на тясно и егоистично мислене. Развиващият се през последните дни казус за опита на Иран да се сдобие с ядрено оръжие, в името на собствените национални интереси за сигурност и в противоречие с приетите международни договорености за ограничаване разпространението на ядрено оръжие, се тълкува като национален егоизъм. Това е така за всички, които приемат принципа за неразпространение на ядреното оръжие. Изглежда абсурдно обаче, че този опит може да бъде спрян от международната общност или от лидиращите сили, разполагащи вече с ядрени средства [9, 2006, с. 20]. В действителност тази ситуация само подчертава ограничеността на концепцията за национална сигурност и факта, че в контекста на реалната международна политика силата може да играе по-голяма роля от дипломацията. Този извод затваря кръга на разсъжденията, като оставя отворена вратата за страните да развиват националните измерения на сигурността, но когато ефектите от тях преминават националните граници, те трябва да се съобразяват с рамките на гарантираните със сила международни договорености. В случая въпросът за придобиване на ядрено оръжие не е национален, а глобален проблем на сигурността. Националният казус, свързан със задържане на притежанието и поддържането на ракетите СС-23 в близкото минало, е друг пример за ограничено национално решение. Въпреки известните доработки на ракетите, те оставаха средство за пренасяне на стратегически оръжия и създаваха несигурност за съседите. Правилното решение за ликвидацията им изключи потенциалния ефект за регионална дестабилизация [28, 1992].

Еволюция на науката за сигурността
През последните години се наблюдава ясно изразена тенденция за преход от функционална към проблемно-обектова (или субстратна) трансформация на структурата на науките. От класическото разделение на науките на естествени, обществени, технически и други страни на носителя (субстрата) на материалното движение, науките все повече се преобразуват в обектови (производство, услуги) и проблемни (устойчиво развитие, сигурност, овладяване на космоса), или субстратни науки. Субстратността е основата, на която протича процес на нова реинтеграция и комплексообразуване в системата на науките. Разбира се, остават и все повече се развиват редица интердисциплинарни научни направления, които обогатяват приетите фиксирани класификации.
Развитието на науката за сигурността е характерен пример за този процес. От традиционно свързана с военната наука и правото, науката за сигурността ускорено се обособява, комплексира и специализира, за да даде отговор на редица въпроси и проблеми на предотвратяването на загуби за различни обекти. Все повече „...професията сигурност се свързва със сигурността, безопасността, предотвратяването на загуби и управлението на риска” [30, 1987, с.xix]. Тя се схваща като научна област, която се занимава с изграждането на стабилна и относително предсказуема среда, в която индивидите, обществените групи и институциите могат да преследват своите цели.
Днес сигурността се превръща в най-важната целева функция на личността, бизнеса и публичния сектор. Специалистите по сигурност се наемат от почти всички организации: държавни и правителствени институти, бизнес организации, вкл. банки, предприятия, офиси, училища, болници, хотели, ресторанти и пр.
Образователната система в стремежа си да отговори на нарастващата професионализация в сектора за сигурност предлага все по разнообразни специализации в научната област. В настоящия момент Международната стандартна класификация на образованието, използвана от ЕВРОСТАТ, реагира на тази тенденция като обособява областта на образованието по обществена сигурност и безопасност в раздела на научна област „Услуги”, която се нарежда до Областите: „Хуманитарни науки“, „Обществени науки“, „Естествени науки“, „Производство“, „Селско стопанство“ и „Здравеопазване“. Всеки, ориентиран към обществените проблеми университет, е предизвикан да предприема действия за включване на проблематиката на сигурността в своя периметър на изследване и обучение .

2. Редефиниране на сигурността

През последните години на Студената война глобалната опасност от ядрена война повлия за характерна промяна на вижданията за сигурност. Традиционното схващане за сигурността, описвана с военни термини, постепенно отстъпи място на разбирането за неспособността на националните държави да решават по-глобалните проблеми на социалната, екологическата и икономическата сигурност с военни средства. Под съмнение беше поставена и тяхната легитимация и авторитет да гарантират индивидуалната сигурност на своите граждани, чиито интереси те подчиняваха на целите на военната сигурност. В резултат от това настъпи процес на разширено преосмисляне на определителите за сигурност. Факторите за заплаха на околната среда, правата на гражданите и социалното неравенство, бюджетния и търговски дефицит и макроикономическата стабилност повишиха своята йерархия над военните заплахи в новото интегрално поле на сигурността. Погледът на глобалното общество беше обърнат към невоенните проблеми и заплахи за сигурността. След този период проблемът за националната сигурност вече не е само и единствено въпрос на отбраната и въоръжените сили, нито дори на силите за вътрешен ред.
Първите сигнали за взривоопасната симптоматика и нестабилност на обществения ред дадоха поредица публикации на Римския клуб. Те подчертаваха непрекъснато задълбочаващия се дисбаланс между богатите и бедните в света и натрупването от това на огромна разрушителна енергия. Още първата публикация на клуба от 1972 г., която всъщност беше поръчан доклад, привлече вниманието към проблемите на границата на растежа и стимулира широки дебати за приемливите фактори на растежа. Пак от този период докладите на Комисията „Брандт“ на ООН повдигат въпроса за нарастващото неравновесие между бедни и богати като маркират Коефициента на Джини  на 1:13. През следващите години тази пропорция не се подобрява, а се влошава. По данни на проф. П. Ганчев към края на 80-те години тя е 1:61, а в средата на 90-те надхвърля 1:74, без тенденция за обръщане на тренда [3, 2005, s.10]. Изводът е, че тази диспропорция не може да бъде отстранена с философията на икономическия растеж и материалното богатство и потреблението. От това следва идеята за необходимост от нов тип растеж, който е базиран на нова пропорция между екологическите, социалните и икономическите фактори за растеж. Този растеж в широк смисъл под името „устойчиво развитие” се лансира за нов културен идеал на обществен прогрес. През следващите години тази идея фокусира усилията и надеждите за бъдещето на голяма част от човечеството и предизвика радикални промени в обществения живот, поне в страните от Източна Европа.
Трудно може, а и не е необходимо да се изброява поредицата от решения и документи на Организацията на обединениете нации, които маркират изминатия път до днешни дни. Ключов документ на визията за бъдещето на глобалното общество е Декларацията на хилядолетието от 2000 година [42]. Лансираните с този документ Цели на хилядолетието за глобалното развитие до 2015 година са забележителен опит да се постигне критична промяна на негативните тенденции на развитието. С доклада на Групата за високо равнише по заплахите, предизвикателствата и промяната [7, 2004] идеята за комплексността и сложната взаимосвързаност на факторите за интегрална сигурност добива инструментален характер. Всяка страна, която желае да работи за интегралната сигурност, би могла да намери своята собствена пътна карта. Документът предлага нова концепция за колективна сигурност, отчитаща широко множество от заплахи за глобалната сигурност. Въпреки възможни несъгласия на страните е очертан модел и препоръки за общи действия.
Докладът на Генералния секретар на ООН от 2005 г. [22, 2005] прави междинен преглед на постигнатото до момента: отбелязва, че само малък брой страни са предприели достатъчно мерки за постигане на целевите показатели за 2015 година; подчертава изоставане в областите за миграция и промените на климата. Констатира намалялото доверие към ООН, което обяснява с неуспеха по повод войната в Ирак. И двете участващи страни са недоволни от ролята на ООН, кoято приемат за подвеждаща. Едната страна смята, че организацията не е изпълнила собствените си резолюции, а другата, че не е могла да предотврати войната. Въпреки неуспехите и съмненията, генералният секретар призовава за сплотени усилия, като акцентира на ролята на по-голямата свобода за развитие сигурност и права на човека.
За съжаление позитивните проекции и призиви за бъдещето по-често изостават от реалността. Показателен в това отношение е един цитат от предговор към публикацията на Института „Уърлдуоч“, написан от М. Горбачов, човекът който има може би най-голям принос за мирния край на Студената война [25, 2005]. Той пише: ”Човечеството има уникалната възможност да направи двадесет и първия век век на мир и сигурност. Но, изглежда, много от възможностите след края на Студената война вече са пропилени. Къде отиде „дивидентът на мира“, за който работихме толкова много? Защо регионалните конфликти и тероризмът станаха определящи в съвременния свят? И защо не постигнахме по-голям напредък по Целите за развитие през хилядолетието”. Тези въпроси нямат леки отговори.
През 90-те години на миналия век се развиха особено тревожно, свързаните с противоречията на икономическото и социално развитие, натиска на човешката дейност върху природната среда и потенциалната опасност от разрушителни климатични промени, невоенни рискове. Защитата на природната среда и изкореняването на крайната бедност и глада се превърнаха в доминанти на глобалното развитие [8]. Въпреки отбелязания умерен прогрес, реалностите на действителността остават тревожни. Прекомерна е несигурността, причинена от вече дестабилизираната връзка с природата. Натрупването на множество дестабилизиращи сили със социален характер като: демографското неравновесие (между експлозивния ръст на населението и достъпа до ограничените и зле поддържани или безогледно използвани енергийни и водни ресурси); задълбочаващото се неравенство между богати и бедни, водещо до крайна бедност, неграмотност, икономическа миграция, инфекциозни болести; международната организирана престъпност; неморалната и неефективна политика и администрация и много други фактори, са симптоми на задълбочаване на несигурността и непредвидима и неконтролирана нестабилност.
Ескалацията на тези явления в много точки на света предизвиква неразрешими с мирни средства кризи. Стремежът за решаване на социално-икономическите и екологическите проблеми с инструментите на религиозния фанатизъм и екстремизъм водят до взривоопасната смес на съвременния тероризъм.
Наистина краят на Студената война даде силен импулс за преосмисляне на идеите за сигурност. Противно на традиционния опит, глобалното противопоставяне не завършва с война, а с дълбоки социално-политически промени. Възстановено е отхвърленото от социалистическата политическа система право на частна собственост на гражданите. Разширени са и другите граждански права и свободи за множество държави от Централна и Източна Европа. Вместо хармония и стабилност обаче промените в част от тези страни създават повишено усещане за вътрешна кризисност, конфликтност и нестабилност. Разпадът на създадените държавни образувания след Първата и Втората световна война генерира усещане за несигурност в редица региони. Кризисното разделяне на страните от СФР Югославия предизвика поредица от военни конфликти в Западните Балкани.
Началните нагласи за повишена глобална сигурност и отказ от въоръжени (твърди) средства за решаване на спорните въпроси бяха разсеяни от появилите се множество въоръжени регионални и локални конфликти. Вероятно по сложен начин промените в Източна Европа дестабилизират равновесието в света. Все по-очевидно е, че в началото на века той се променя в нежелана посока.
Последните надежди за нов мирен и безопасен свят окончателно бяха разсеяни с терористичната атака от 11 септември 2001 г. Появилите се пукнатини по сградата на глобалната сигурност разкриха по-дълбочинните сили и източници на рискове в света. Идеологическата доминанта на противопоставянето „Изток - Запад” от Студената война е заменено с далеч по комплексната, сложна и взривоопасна смес от политически, социално-икономически, конфесионални (фундаментално религиозни) и екологически противоречия на глобализиращия се свят.
Множество изследователи споделят схващането, че нарастващата несигурност и непредсказуемост на бъдещето е породена или поне ускорена от разширяващия се процес на глобализация на обществения живот. Считат, че свързаните с този процес ефекти раждат трудно контролирани глобални рискови фактори и заплахи за сигурността на света.
За рискови ефекти на глобализацията най-често се сочат:
• Глобалните ресурсни и екологически промени и конфликти, произтичащи от нерационалното използване на природните ресурси и вредното въздействие на обществото върху природната среда.
• Отворените пазари, плаващите обменни курсове и нарастващата икономическа взаимозависимост на националните икономики, водещи до глобална криминализация на икономиката.
• Свободното движение на стоки, труд и капитал, в резултат от което търговията създава значителна част от дохода, предизвиква регионализация на свободната търговия и драматично ускорява икономическото развитие на едни и забавя развитието на други.
• Икономиката на знанието, изразяваща се с растяща зависимост от науката, технологиите и развойната дейност, развивани от страните на Севера, за които информацията се превръща в също толкова важен фактор за производството, както капитала и труда, и стимулира все по-нови компютърни приложения.
• Напреженията и конфликтите между култури, религии и ценности, водещи до криза на националната държава и разрушаване на стари и създаване на нови междудържавни образувания.
• Неконтролираното разпространение на оръжия (вкл. за масово поразяване), които могат да се превърнат в катализатори на конфликтност.
• Нарастващата вътрешна несигурност, при която вътрешнодържавните конфликти са също толкова възможни, колкото и междудържавните.
• Експлозивната глобална дифузия на информацията в постиндустриалната ера, подпомагана от възникването и укрепването на глобалните информационни мрежи и глобалните новинарски медии.
Условно изброените интегрални и взаимосвързани ефекти на практика са тенденции, които при определени условия могат да се превърнат в заплахи и рискове, влияещи на външната или вътрешната сигурност на отделните държави или наддържавни образувания.
Пряк резултат от тези фактори и условия е нарастваща глобална (а поради това и за определени региони, държави и локални общности) нестабилност и несигурност. Всъщност света се придвижва от определеността и контролирания риск чрез баланса на въоръженията от Студената война към неопределеността на стихийните събития в новия по-слабо контролиран свят. В началото на века новите заплахи и рискове дори не могат да бъдат ясно разпознати. Показателна в това отношение е репликата на секретаря по отбраната Доналд Ръмсфелд след събитията от 11 август [27, 2002], който казва: „Предизвикателството пред нас през новия век е трудно: да браним нацията си от неизвестното, несигурното, невидимото и неочакваното...трябва да се разделим с удобните начини на мислене и планиране – да поемаме рискове и да изпробваме нови неща – така можем да възпрем и победим противниците, които все още не са се появили, за да ни хвърлят ръкавицата”[27, 2002].
Десетина години след разрушаването на Берлинската стена, разделяща Изтока от Запада, постепенно кристализират нови, потенциално опасни за човечеството предизвикателства. По-съществените от тях днес са:
• нарастващи с разширяването на процеса на глобализация противоречия между богатия Север и бедния Юг;
• войнстващ ислямски екстремизъм;
• объркана или отсъстваща национална идентичност, особено в много етнически държави;
• провали на лидери, поставили си химерни цели;
• зле дефинирани и/или слабо изразени международни форми за разрешаване на възникващите кризи и конфликти;
• ограничено разбиране и/или неосведоменост на богатите нации, водещи до забавена реакция за разрешаване на кризите.
• поява на лудитите на 21-ви век .
Част от тези предизвикателства са извън контрол. Възникващите от тях кризи прерастват в открита конфликтност. Това дава основание на анализаторите да определят настоящото състояние на света като състояние на латентен конфликт с ниска интензивност и да нарекат това състояние „Новата война” [27, 2002].
Основни елементи на това ново и непознато досега преходно състояние на ниско интензивна конфликтност (все още неясно разграничена по дефиниция от борбата с тероризма) са: нейното особено естество; нови проявления; нови действащи лица; нови предизвикателства; нови заплахи и рискове; коренно различни политически и бойни цели от традиционните за досегашните войни; нови оръжия и преимущества; различни критерии за оценяване на победата и загубата.
По своя характер тази нова война е нетрадиционна от гледна точка на скритостта на действителния противник, който може да бъде „навсякъде и никъде”. Основна черта е асиметричността на въздействията, което означава, че защитаващият се не може да използва оръжията на нападащия. Тя се влияе силно от еволюцията на въвлечените държави и нации. Разполагането и движението на въоръжените сили няма фронтов характер. Бойното поле е навсякъде и няма разграничаване на фронт и тил. Всичко може да бъде оръжие при тази война. Информационното поле е основно поле на войната. Има спорадичен и обикновено нискоинтензивен характер, при което е много трудно дефинирането и измерването на победата. Поради това че всяко кътче на света може да бъде бойно поле, непрекъсната подготовката на извършителите и бранителите е наложителна. Сблъсъците са спорадични, понякога зрелищни, но винаги предизвикващи страх и ужас. Трудно може да бъде намерено спокойно убежище. Тази конфликтност е действително предизвикателство към установения ред след Студената война в света. Тя несъмнено отклонява вниманието и ресурсите на световната общност от решаването на не по-малко острите рискове за устойчивото състояние и развитие.
Действащи лица или участници във войната от страна на установеният ред са: нации/държави, регионални коалиции, международни институции. Силите на противника включват: терористи, анархисти, националисти, рецидивисти и престъпници.
Основни заплахи за силите, защитаващи установения ред, са:
• ерозиране на вярата за демократичния идеал в рамките на установения ред, загуба на вяра към „новия просперитет” и „гражданското управление” поради липса на ефикасна и гъвкава реакция на установения ред;
• настъпателно инфилтриране на силите на противника, загуба на обществена воля за подкрепа на борбата и постигане на доминираща обществена подкрепа за неговата кауза;
• понасяне на катастрофални загуби с нарастващи размери при неуспех в борбата.
Различните участници в „Новата война” си поставят различни цели. Силите на установения ред преследват запазване и динамика на развитие през 21-ви век на икономиката, научния и технологичен прогрес и демократическите политически структури. Стремят се към локална, регионална и международна стабилност и просперитет. Целят развитие на инструментите, силите и инфраструктурата за водене на новата война, насочени за елиминиране и победа над всички елементи на силите на противника (тероризъм, организирана престъпност, наркотрафика и др.) чрез отстраняване на подкрепата му, унищожаване на инфраструктурата му, изправяне пред съда на лидерите и неговите активисти.
Силите на опониращия противник преследват: отслабване или унищожаване на установения ред, парализиране на способността на правителствата и установените политически и икономически институции и инфраструктури да опазят реда и безопасността на населението, подкопаване на демокрацията и разрушаване на демократичните ценности, а не завоюване на територии. Основни инструменти за това са: шоковото (страхово) въздействие на обществената психика, стимулиране на нарастващ брой отчуждени обществени групи (базирани на конфликт на поколенията, загуба на вяра в процеса на промяна), раждащи подкрепа за опониращата кауза. Не по малко важни за тези ефекти са и установяването на консервативни идеологии и възгледи и използването на последните постиженията на науката и техниката, за да се постигне оперативен простор на действие.
Противостоящите сили се облягат на различни преимущества. Силни страни на установения ред са: използване на всички компоненти на властта; значителни силови ресурси; технологически прогрес във военната област; възможност за атакуване на противника в неговите убежища; разширяващи се и новосъздаващи се коалиции; дългосрочен ангажимент по всички фронтове.
Силите на противника се са: аморфни и гъвкави поради лесно глобално предвиждане на хора, материали и идеи; прилагат клетъчна организация на бойци самоубийци; ориентирани са към граждански терор, а не към бойни цели, чрез предлагане на нови политически каузи за стари екстремисти; имат открит достъп до изпреварващи технологии (биологични агенти, нов оръжеен потенциал, интернет комуникации) и приложение на смес от високотехнологични (кибератаки) и примитивни оръжия; разчитат на голяма продължителност на конфликта, целяща изтощение; не са ограничени от действието на традиционните правни норми; налагат нарастваща цена на защитата и сигурността на обществото и нарастващи ограничения при финансиране на отбраната.
Оръжията на противника включват: хладни оръжия; огнестрелни оръжия; експлозиви; отвличане на хора, самолети и транспортни средства и вземане на заложници; икономическа подривна дейност (атаки срещу икономиката и финансовата система на ответната страна и света като цяло; атакуване на информационната среда (кибератаки); атомен (радиационен), биологически и химически тероризъм (мега- тероризъм). Тези и някои други специфични оръжия се прилагат публично, като атаките целят предизвикване на страх, паника и ужас в гражданското население на ответната страна.
Ключова особеност на „Новата война” е несиметричният характер на бойните стратегии на участниците. Опонентите на съществуващия ред черпят своята сила от неприложими за защитниците на реда оръжейни средства. Към това се добавя и ускоряваната от процеса на глобализация урбанизация (растеж на града и свиване на селото), позволяваща по-ефективно приложение на преимуществата на опонента. Тези особености правят новата война нарастващо предизвикателна за съвременния свят. Тя отклонява усилията и ресурсите на света от острите проблеми на устойчивото мирно развитие. Изисква всеобщи добре координирани международни усилия за успешно справяне с възникналите предизвикателства и заплахи. Налага търсене на нови стратегически ориентири за справяне с нововъзникналите проблеми.

3. Трансформация на сектора за сигурност и отбрана

При очертаните условия на неопределеност и риск, гарантирането на приемлива обществена сигурност трудно може да се основава само на традиционната роля на държавата. Дори и активният процес на регионално сдружаване трудно би могъл да изиграе ролята на гарант за сигурността, ако не е съпроводен с дълбочинна промяна на защитните способности на засегнатите институции и организации. Светът и националните общности са изправени пред предизвикателството на необходимата трансформация на способностите за гарантиране на сигурност. Джон Гарстка [4, 2006] определя трансформацията като „...трайна и целенасочена промяна, най-често в широк мащаб, приета със стратегическа цел да се създадат или укрепят предимства, засилващи конкурентоспособносттаq или да се отговори на съществуващите или новопридобити предимства на конкурента”. Друго определение приема, че тя е: „...процес, отразяващ променящото се естество на военното съревнование и сътрудничество чрез нова комбинация от концепции, способности, човешки ресурси и организационни елементи за използване на предимствата на нашата страна и защита на нашата уязвимост от асиметрични заплахи в името на запазването на стратегическата ни позиция, а оттам и на мира и стабилността в света” [4,2006].
Видно е, че трансформацията е неразривно свързана с конкурентните преимущества при противоборството в реалния живот. В отговор на стари или ново-възникнали заплахи, проблеми и цели на сигурността тя неизбежно засяга организацията (структурите и връзките), технологията (материалната база и съоръженията) и процесите (от лансиране на идеи до тяхното изпитание), човешкия фактор (преобразуващото лидерство) на защитната система. Определена е от стратегическата изходна позиция на състоянието на сигурността и е функция на редица обуславящи причини. Съществува силна корелация на сигурността и богатството на обществото, поради това че несигурната среда изисква отклоняване на ресурси за съхраняване на обществото. Като правило благоденстващите общества са по-сигурни от неразвитите и бедните. Благосъстоянието и сигурността, разбирани по-широко - като интегрално благоденствие, имат единно начало, което според Майкъл Портър се изразява с „конкурентното предимство” [20, 2004, с. 361] на нациите, регионите, държавите, градовете и пр.
Някои основни идеи за философията на трансформацията на Сектора за сигурност и отбрана показват, че тя е:
• Неограничен и непрекъснат във времето иновационен процес, наложен от несигурността на 21-ви в., изразяващ преход от настояща към перспективна конкурентна позиция по отношение на сигурността.
• Това е политически доминиран процес на преобразуване на институционалните структури и правилата на обществения живот.
• При икономиката на знанието в много по-голяма степен зависи от знанието и синергията, отколкото от технологиите и програмите.
• Фокусирана е към нарастване на организационната способност за защита и контрол на рисковете и може да бъде оценена с ефектите върху продуктивността на защитата.
Политическият процес на трансформация трябва да разкрива нови източници на сила, които увеличават конкурентните предимства, и поради това се насочва към синергетичните фактори на защитната способност. Основни елементи на този процес, разпределени между водещите обществени елити, са:
• легитимиране на политическите идеи пред обществото (вкл. привеждане в действие на плановете и програмите) от политическите ръководители.
• генериране на нови идеи и разработване на концепции и стратегии (вкл. експериментиране, преглед и преценка на концепциите и стратегиите, генериране на нови идеи) от академичната научна общност.
• разработване на планове, програми и приложни стратегии (вкл. преглед и преоценка на приложните стратегии) от администрацията.
Непосредственият административен цикъл на трансформацията, осъществяван в рамката на програмния подход на управление, е насочен към постигане на конкретните цели за изграждане на нови защитни способности чрез:
• синтез на стратегия за сигурност;
• комплексен преглед на сигурността;
• преоценка на действащите планове и програми;
• разработване на нови планове и програми;
• разпределяне на предоставените ресурси;
• определяне изискванията към човешкия фактор и материалните активи;
• определяне на необходимите нови способности.
Скицираните идеи за същността и управлението на процеса на трансформация на практика се реализират с новата Стратегическа визия на НАТО „Военно предизвикателство” [23, 2005]. В съответствие с тази визия е осъществена радикална промяна на структурата на Атлантическия алианс. Изградени са две стратегически командвания, чиято задача е прилагане на визията за начина на бъдещо планиране и провеждане на операции от Алианса (до 2020 г.). Тя трябва да послужи и като ръководство за трансформиране на силите, концепциите и способностите през следващите десетилетия. Новата визия прилага ориентиран към постигане на „желан краен резултат от операциите” (effect-based approach to operations) подход при управление на перспективните военни способности. Според проектантите този подход ще бъде съчетан с широко използване на политически (за синхронизиране с ООН, ЕС, неправителствени организации), дипломатически, граждански, икономически и военни средства.
Усилията за постигане на желаните ефекти ще бъдат насочени в три основни направления: постигане на съгласувани ефекти (Coherent Effects); постигане на превъзходство при вземане на решение (Decision Superiority); постигане на съвместно развръщане и устояване (Joint Deployment&Sustainment);
Основни области на трансформация ще бъдат: ефективно поразяване; ефективни гражданско-военни отношения (CIMIC); съвместен маньовър; информационно превъзходство; мрежови способности; експедиционни операции; интегрирана логистика.
Общата архитектура на интегралния процес на управление на трансформацията на силите включва три основни съставни процеса:
• развитие на способности за бъдещи сили;
• отбранително планиране (Defence Planning);
• развитие на концепции и експериментиране (Concept Development&Experimentation Process (CD&E));
Процесът на развитие на способности за бъдещите сили съдържа следните фази: анализ на средата за сигурност; определяне на необходимите отбранителни способности (НОС); произтичащи от НОС изисквания; анализ на липсващите или неразвити НОС; възможни решения за концепции и експериментиране и/или изследвания и развитие (CD&E/R&T); изпълнение (изграждане). По същество този кръг от фазови дейности насочва стратегическото развитието на новите способности на силите, като ги води към желани резултати.
Отбранителното планиране е насочено към създаване и поддържане на, ако не оптимална, поне рационална от гледна точка на изпълнението на целите, съвкупност от сили, въоръжение и инфраструктура. Подготвяните планове са инструменти за координация на действията за постигане на целите за изграждане и управление на бъдещите способности на силите.
По особено внимание за академичната общност предизвиква процесът за развитие на концепции и експериментиране (CD&E). Това е систематично управляван текущ процес за придобиване на бъдещи оперативни способности от въоръжените сили, включващ две фази: развитие на нови концепции и оперативно експериментиране. Ролята на CD&E за процеса на трансформация е особено важна, поради това че позволява по-добро използване на всички налични интелектуални ресурси за създаване на нови решения, отговарящи на нуждите на НАТО.
Фазата на развитие на нови концепции включва следните стъпки: оценка на ръководството; първоначален план; утвърждаване на плана; развитие и прецизиране на концепцията; създаване на трансформационни продукти. Тези продукти могат да бъдат: пакет от способности; предложение за сили; доктрини; подобрения в подготовката; подобрения в оперативната съвместимост; промяна на културата.
Фазата на оперативното експериментиране цели изследване на предлаганите теоретични концепции, организационни структури и технологии в ранния им стадии на развитие за намиране на решение за постигане на бъдещи оперативни способности. Позволява добиване на оперативна информация за приоритизиране на ресурсите. Създава прозрачност на трансформацията и на механизмите за измерване на ефективността й. Това е подход, фокусиран към крайния резултат от разработваната концепция, които определя нейната целесъобразност.
Организацията (координация) на трансформационния процес има ключово значение за неговия успех. За осъществяване на вътрешна координация в настоящия момент са изградени: Дирекция „Съвместни експерименти, учения и анализи“ (JEEA); Група на националните представители (NAG); Работна група на CD&E (WG към NAG). Тези органи взаимодействат с другите структури на НАТО при осъществяване на споменатите основни и съставни процеси и фази. Външната координация е зона на компетенция на страните от НАТО, участнички в CD&E. Всяка от тези страни, вкл. България, има възможност да взаимодейства със Дирекция СЕУА (JEEA) на НАТО. Делегира национални представители в ГНП (NAG) и РГ (WG). За по-добра ефективност на националните усилия е препоръчително да се изгради Междуведомствен управителен съвет по CD&E, вкл. Работна група към МУС по CD&E. Решаващ фактор за успешната иновация на способностите на отделната страна и съюза като цяло е т.нар. „CD&E общност”. Преследваните цели и резултатите от трансформацията ще зависят от мобилизираната сила на ориентирания за решаване на проблемите на сигурността национален интелектуален потенциал.
Досега заявените и одобрени български проекти по CD&E: - „Адаптация на лидера и екипа в мултинационални коалиции: културни различия в познанието и екипната работа“; „Автономно подводно транспортно средство“; „Коалиционно зоново разузнаване и разпознаване“, са далеч под възможностите на потенциала на страната.
Управляваният процес на иновацията на способностите предлага алтернативно ресурсно осигуряване на проектите по CD&E. Лансираните проекти могат да бъдат финансирани от НАТО. Ако такова не е необходимо могат да бъдат само експериментирани или да получат съдействие при пазарната реализация на създадените с тях продукти.
Общият извод от внедряването в рамките на НАТО на тази универсална система за иновация на силовите способности е, че тя дава необходимата финансова и организационна рамка за развитие на способности за защита не само от военни заплахи. Напълно възможно е тази рамка да бъде използвана за изграждане на сили с потенциал за защита от невоенни заплахи. Изборът на силите ще зависи единствено от преценката за доминиращите заплахи за страната и решенията за стратегическо ресурсно осигуряване на съответстващите сили.

5. Икономически аспекти на трансформацията

Всяка страна, която държи на своите ценности и интереси, е загрижена за това дали ще бъде способна да ги защити от потенциални заплахи. Тя трябва да изработва и провежда интегрална политика, включваща пакет от частни политики за сигурност, фокусирани към изграждане и поддържане на способности, насочени за контрол и справяне със заплахите. Поддържането и развитието на адекватни перспективни способности е едно от най-големите предизвикателства на държавното управление. Поддържането на способност за производство на благото „сигурност” има икономическа основа, тъй като неизбежно изисква значителни средства. Отделянето на тези средства усложнява и без това трудната задача за разпределение на ограничените национални ресурси, нужни за производството и на другите необходими публични блага. Възникват множество трудно решими разпределителни въпроси – защо, колко, какви, кога, за какво, с какъв резултат и ефект, как и при какви условия да бъдат отделени тези ресурси.
Разпределение на ресурси за сигурност на национално равнище
При демократичната политическа организация парламентът е органът, който решава основните от тези въпроси. Многобройни и специално създадени институции вземат решения и изпълняват разпределителния процес. Различна е степента на национална централизация и ведомствена децентрализация на тези решения и дейности. Променлива е средата за сигурност и заплахите, при които се осъществява разпределителния процес. Независимо от голямото многообразие на разпределителната задача, напълно определени са критериите за разпределение. Възможно е икономично, ефективно, ефикасно или с най-голяма полза за данъкоплатците решение. Всяко от тези решения има различна рационалност и в голяма степен е обусловено от компетентността на законодателната власт и административния капацитет за приложение на изпълнителната власт. Основен инструмент за разпределение на ресурсите е бюджетният процес и от неговото качество зависи достигането на преследваните цели.
В настоящия материал не е възможно да се посочат детайлно предимствата и недостатъците на различните видове бюджетни процеси с оглед на тяхната разпределителна ефективност. Можем само да аргументираме, че сега използваната на национално равнище система на „контролно национално бюджетиране” категорично не е в състояние да обслужва процеса на трансформация и иновацията на способностите на силите за сигурност. Въпреки своя удобен и универсален характер тя е ориентирана към контрол на фондовете и покупките на входни ресурси. Наричана бюджет „Какво да си купим?” тя не разкрива технико-икономическата ефективност на предприеманите инвестиционни проекти. Не изяснява връзката на изпълняваните задачи и постиганите междинни продукти с бюджетните ресурси чрез показатели за средните единични разходи. Тя заобикаля, а не дава отговор на въпроса: „Какво да се прави, за да се постигнат целите на трансформацията”. Изход от тази неспособност е последователното преминаване към „изпълнителен” бюджет, който може да даде отговор на този въпрос. Тази междинна стъпка трябва да бъде последвана от преход към „програмен бюджет”, който включва „контролен”, надгражда „изпълнителен бюджет” и гарантира възможност за рационален избор на алтернативни системи за постигане на перспективни способности на силите. Това е бюджет за стратегическо разпределение на ресурси. Този бюджет е изграден от програми, които осъществяват подчинение на избраните цели и стратегия в съответствие с приетите политики за контрол на заплахите и рисковете.
Редица позитивни стъпки към прилагането на такъв тип бюджет бяха предприети в Министерството на отбраната [11, 2001]. В резултат от тях в началото на 2000 г. стартира приложението на Система за планиране-програмиране-бюджетиране, която днес обхваща програмното управление на 13 национални отбранителни програми и съставни подпрограми, проекти и задачи, с измерими и контролирани показатели за преследваните целеви резултати. По-важни от тези вътрешни субоптимизационни въпроси са проблемите за разпределение на ресурси за сигурността на национално равнище. За съжаление в настоящия момент, въпреки постигнатото от МО и частичното внедряване на програмно управление на ресурсите в Министерството на околната среда и водите, прогресът към програмно управление е незадоволителен. Това състояние се запазва въпреки многобройните заявления (последователно от министрите Милен Велчев и Пламен Орешарски) за необходимост и срочност на промяната. Все още споменатият преход се разглежда като желателен и зависещ повече от нагласите на Народното събрание, отколкото като задължение на правителството и МФ да предприемат решителни действия за радикална промяна на настоящата практика и законова уредба [13, 2006].
Отбелязаният дефицит на административен капацитет за внедряване на съвременно програмно планиране на националните ресурси вероятно ще затруднява бюджетния процес при присъединяване към ЕС. Решаването на този проблем е свързано с подобряване на взаимодействието на правителството с гражданското общество и парламента в периода на обсъждане на националния бюджет. Това е време за активно гражданско и парламентарно обсъждане и даване на важни оценки за ресурсната рамка на провежданите политики. Оставянето без достатъчно публично внимание или повърхностното разглеждане и одобряване на предлаганите програми и проекти без подходящи корекции обещава бъдещи проблеми на политиките и на данъкоплатците, понасящите техните ефекти.
В този момент са резонни няколко важни въпроса към проекта за бюджет за отбрана и сигурност:
• Съобразени ли са планираните разходи с действителните външни и вътрешни заплахи за сигурността на гражданите и обществото като цяло? Какви разходи са достатъчни за изграждане на ефикасна защита срещу заплахите?
• Приемливи ли са тези разходи за обществото както по величина, така и по ефикасност, ефективност, икономичност и най-голяма полза за данъкоплатците?
• Могат ли гражданите и обществото да си позволят планираните разходи, без неприемливи щети за други лични или публични потребности?
• Устойчиви ли са тези разходи от гледна точка на тяхното бъдещо въздействие върху личното и обществено благосъстояние и устойчивия икономически растеж в бъдеще?
Отговорите на тези въпроси са трудни и изискват достатъчни и разбираеми данни, предоставени от администрацията. Нейно основно задължение е да бъде отворена, прозрачна и отчетна пред своите данъкоплатци. Спестяването на информация може да предполага стремеж за скриване на решения и действия и поражда естествено подозрение най-малко за некоректност, а повече - за нисък професионализъм и безсъвестност. Проблемът се допълва от също неадекватната в това отношение статистическа система на страната. И от тук следва първият извод. Предлаганата информация за проектите за бюджет е ограничена и труднодостъпна. Все още тя е под контрола на администрацията, това е служебна информация, която не е свободно достъпна за гражданите. След одобряване на бюджета от Народното събрание тя става достъпна, но е силно ограничена, обикновено в рамките на няколко планови цифри за всяка функция (отбрана, вътрешен ред, бедствия и аварии), за величината на общите разходи, включително разходи за персонал, експлоатационни разходи, инвестиции и научни изследвания и развитие. Когато информацията е на разположение, вече е късно за някакви съображения на гражданите. Още повече, че тя е твърде ограничена, за да се направят съществени изводи. При тези условия, за гражданите е безсмислено да се занимават с разсъждения и препоръки, които не водят до резултат. Естествено е, че те няма да хранят особени илюзии за административната компетентност, капацитет и почтеност на тези, чиято работа заплащат. Скриването на реалността зад въображаеми ограничения за секретност и класифицирана информация още повече влошават нещата. Развитите демократични страни - като САЩ, Великобритания и др., предлагат богата информация по бюджетната политика. Към това и още един абсурд. Съгласно международните си ангажименти администрацията на страната предоставя значително по-подробна информация (Виенски документ 1997 г.) от примерно 2-3 страници за отбранителните разходи и покупките и износа на оръжие на ОССЕ и др. международни институции. Тези институции предлагат сравнителна информация за бюджетните планове и отчети, но тя не е леснодостъпна за българските граждани. Въпросът е защо. И още един въпрос. Съгласно приетия от МС Правилник за работата на Съвета за сигурност, правителството е задължено да подготвя годишни отчети за разходите за сигурност и отбрана, които могат да подпомогнат гражданите да преценят по-ясно реалните годишни измерения на провежданата политика. Тези задължения системно не се изпълняват от предходните правителства след 2000 г.
Логичен извод е, че общата и частните политики за сигурност и отбрана на страната са недостатъчно прозрачни и отчетни пред гражданите на страната. Ограниченият достъп до информация подтиква гражданите да се доверят на твърденията на администраторите или коментарите на експерти, което естествено трудно може да подмени самостоятелно изработените преценки.
Тук бихме могли да дадем емпирични данни за състоянието на разпределението на ресурси и то само за отбраната на страната, като неизбежно се базираме на чуждата експертиза.
Годишният сборник на СИПРИ за 2004 г. [38], с естественото за такива издания закъснение, съобщава, че световните военни разходи за 2004 г. достигат 1035 млрд. долара (в текущи цени) при 794 млрд. долара. за 2003 г. Тези разходи са 2,6 % (2,5 % за 2003) от световния вътрешен продукт. В абсолютна стойност това са 162 долара. на човек (128 за 2003) от населението на света. Глобалните разходи за същата година са само 6 % (16 % за 2003) по-ниски от разходите от 1987-1988 г., които се приемат за връх на военните разходи от епохата на Студената война. Те са с 47 % (14 % за 2003) по-високи от разходите за 1998 г., когато тенденцията за намаляване на глобалните военни разходи се заменя от тренд на нарастване. Нарастването е за сметка на по-големите държави: САЩ понасят 47 % от общите разходи. Разходите на тази страна нарастват рязко в резултат от военните операции в Ирак и Афганистан. Дебатите за устойчивостта на тези разходи и тяхното влияние върху нарастващия бюджетен дефицит и икономическия растеж на страната нямат окончателен отговор, от една страна, поради схващането, че сигурността е предпоставка за устойчиво развитие, а от друга, че повишените военни разходи ще ограничат другите публични разходи.
От доклада на министър-председателя за бюджета за 2007 г. [5, 2006] става ясно, че прогнозата на МС за бюджета за отбрана за 2007 г предвижда 1086.0 млн. лв., които са 2,4 % от планирания за същата година БВП от 45,172 млн.лв. В долари при курс 1,6 лв. за 1 $, предвижданият бюджет е 678,75 млн. $, което означава, че всеки от 7,8-те милиона граждани на страната трябва да заплати по 87,02 $ или 139,2 лв. за издръжка на националната отбрана. Съпоставката със света показва, че българската отбранителна политика е приела световния стандарт за ресурсно бреме на гражданите за осигуряване на отбраната. Това е добре за българските граждани, които плащат около два пъти по-малко от средния гражданин на света, но не и за Българската армия. Тя получава 0,65 от това, с което разполага средния световен войник. Причината е, че гражданинът на България разполага със 65 % от продукта, с който разполага средният гражданин на света. Тези разходи обаче не са достатъчни за радикална модернизация на националната отбрана. В бъдеще те няма да съответстват на нарастващата несигурност, предизвикана от световния тероризъм. Няма да бъдат достатъчни за финансиране на участието в умиротворителни операции, за което страната се ангажира с членството си в Северноатлантическия алианс. Реалната политика неизбежно трябва да се съобрази и търси начин за преодоляване на този недостиг.
Съпоставянето на дела на националните отбранителни разходи с тези на света би бил успокоителен ако е общовалиден за всички. В действителност това не е вярно поради вариациите на благосъстоянието и разходите по региони и страни. За да избегнем грешката на генерализацията, можем да погледнем извадката на някои Централноевропейски страни. СИПРИ предлага следните данни за 2002 г. ( вж. таблица 1).
Таблица 1. Военни разходи на избрани Централно- и Източноевропейски страни и региони

Страна Разходи за отбрана (млн. $) % от БВП
(2001 г.) Население –2001 г.(млн.) Разходи на глава от населението ($)
Чехия 1151 2,1 10,29 111,9
Естония 109 1,7 1,38 79,0
Унгария 925 1,8 9,92 93,2
Латвия 144 1,2 2,36 61,0
Литва 247 1,8 3,49 70,8
Полша 3052 1,9 38,64 79,0
Русия 11400 3,8 144,4 78,9
Словакия 410 1,4 5,4 75,9
Украйна 968 2,7 49,11 19,7
Централна и Източна Европа 2,7 (2001 г.)
Западна Европа 1,9 (2001 г.)
Целият свят 2,4 (2001 г.)
2,5 (2002 г.)
Източник: SIPRI Yearbook 2003: Armaments, Disarmaments, and International Security, SIPRI, Oxford University Press, 2003.
Забележка: Разходите са в цени от 2000 г. и обменни курсове за текущата година.

Общият извод е, че Източно- и Централноевропейските страни значително са намалили бремето за отбрана след епохата на Студената война. Все пак обаче те понасят с 0,8 % от БВП по-големи разходи в сравнение със Западна Европа. С това допринасят и за по-високите от тези на Западна Европа световни разходи за отбрана. Благоприятна характеристика за националната политика е, че разходите за отбрана в 2001 г. са по-ниски от тези на Централно- и Източноевропейските страни като цяло. Бюджетът за 2006 г. постепенно преодолява това различие, но едновременно с това увеличава и разликата със Западноевропейските страни. Очевидно е, че финансовата стабилизация и ефектите от икономически растеж в страната създават увереност за безпроблемно посрещане на относително повишаваните отбранителни разходи от гражданите и бюджета.
Погледът към Балканите дава допълнителна информация за сравнителни преценки за страната (таблица 2).

Табл. 2. Военни разходи на страните от Югоизточна Европа.

Страна Разходи за отбрана (млн. $) % от БВП
(2001 г.) Население –2001 г.
(млн.) Разходи на глава от населението ($)
Албания 52.5 1,2 3.15 16,7
Босна и Херцеговина 39 (2000 г.) 9,5 (2000 г.) 4,07 233,7
България 356 2,7 7,87 45,2
Хърватска 494 2,6 4,66 106,0
Гърция 5264 4,6 10,6 496,6
Македония 104 7,0 2,00 52,0
Молдова 4,9 0,4 4,29 1,14
Румъния 980 2,5 22,41 43,7
Словения 299 1,4 1,99 150, 2
Турция 10 092 4,9 68,61 147,1
Югославия 601 10,67 56,3
Източник: SIPRI Yearbook 2003: Armaments, Disarmaments, and International Security, SIPRI, Oxford University Press, 2003.
Забележка: Разходите са в цени от 2000 г. и обменни курсове за текущата година.


Отчитайки голямата условност на подобни сравнявания, предизвикана от неточности на съпоставянето, виждаме значителни различия в отбранително бреме между Балканските страни. Спорно е например дали граничните Турция, Словения или Молдова са балкански страни. Затова, ако погледнем всички Югоизточноевропейски страни ще видим, че водеща в разходите е Гърция, следвана от Босна и Херцеговина, Словения, Турция и Хърватска. Разходите на гражданите за отбрана варират от 500 до 100 $ на човек. При едни страни причина за това е сравнително високият стандарт (Гърция, Словения и донякъде Хърватска). За други (Босна и Херцеговина) това е регионалната несигурност и конфликтност. На отсрещната страна на полюса са Молдова и Албания. В средата са бивша Югославия, Македония, България и Румъния (около 50 $ на човек). Значителните вариации на военните разходи в субрегиона сами по себе си са израз на несигурност.
За да дадем някакво систематично обяснение за разходите за отбрана на страните, трябва да отчетем величината на заплахата за всяка от тези страни, различните ангажименти към организации за сигурност и отбранително коалиране, както и икономическите им възможности. Без да влизаме в детайли, можем само да подчертаем по-характерни моменти за страната.
По отношение на заплахата трябва да отбележим зоните на несигурност в Близкия изток и вътрешното напрежение в Западните Балкани. Страните, които са в тези огнища, е естествено да вземат мерки за своята сигурност. България има предимството да бъде настрани от тези конфликтни точки, което намалява отбранителното бреме.
Естеството на съвременното военно коалиране няма задължаващата сила на военните съюзи от миналото. То по-скоро има характер на морален ангажимент, който за някои страни е правило, а за други - пожелание. Все пак, влиянието на този фактор може да бъде отбелязано за страните - членки на НАТО. Като член на Северноатлантическия алианс България поема своите ангажименти и дори споделя разходите на коалицията за омиротворяване и демократизация на Ирак. Разходите за тази политическа линия увеличават общите разходи за отбрана с около 10 %.
По отношение на икономическите възможности трябва да отчетем връзката между разходите за отбрана и икономическото развитие и неговия източник - икономическия растеж на страните. Възможни са четири обясняващи хипотези. Първата е, че разходите за отбрана са резултат от икономическия растеж. Тази хипотеза произтича от логиката, че по-богатите вземат по-скъпи мерки за своята защита от по-бедните. Втората е, че повишените по различни причини разходи за отбрана задържат икономическия растеж и предизвикват икономическа изостаналост. Едно от възможните обяснения на икономическата изостаналост на Балканите е тяхната несигурност. Третага хипотеза е, че повишените разходи за отбрана могат да бъдат използвани за икономическо развитие и растеж. И за това предположение има много примери: въоръжението с цел заграбване на чужди ресурси, производството и износът на оръжие с цел собствено облагодетелстване, и др. Накрая, четвърта възможна хипотеза е, че отсъства връзка между разходите за отбрана и икономическото развитие и растеж.
Всяка от тези възможности е реална и е била регистрирана за различни страни и различни периоди от време. Разполагаме с редица данни, които могат да подкрепят тезата, че прекомерните разходи за отбрана в миналото са задържали икономическото развитие на страната. Днес разходите не са такива, за да очакваме подобни ефекти. Те обаче са недостатъчни, за да се построи съвременна отбрана на страната. Военните специалисти, които отговарят пред обществото за отбраната имат всичките необходими аргументи да искат повече ресурси за това. За съжаление икономическите възможности на страната са такива, че трудно могат да се осигурят дори планираните бюджетни средства без опасност за нейното устойчиво развитие в бъдеще.
Един популярен критерии за устойчивост на бюджета е пропорцията 1:2:4 на разходите за отбрана, образование и здравеопазване. Бюджетната прогноза дава отношение: 1:1,76:1,84, което очертава сериозна диспропорция в разходите за здравеопазване. Въпреки че се забелязва тенденция за подобряване, все още този елементарен критерий не е достигнат. Как трябва да стане това? В никакъв случай простото намаляване на едни разходи за сметка на други не дава добри резултати. Съкращаването на армията под граничния предел на практика ще остави страната без външна защита. Илюзия е също, че прекомерното увеличаване на разходите за вътрешен ред и сигурност ще гарантира желаната вътрешна сигурност. Решението е свързано с въпроса за какво и как се изразходват предоставените средства от данъкоплатците. Докато бюджетните средства се разпределят на базата на традиционните пропорции, коригирани с икономическия растеж, а не съобразно резултатите от дейността, няма да бъдат постигани желаните способности. Другата нормална алтернатива е бюджетните средства да се дават само по програми с измерими показатели за резултатите от тях. Програмното планиране на бюджетните средства на всички разходни министерства е първата реална крачка в тази посока. За съжаление дори позитивният опит на Министерството на отбраната не е последван от другите разходни министерства. Прилагането на тази съвременна световна практика не е строго изисквано от Министерския съвет. От тази гледна точка, ако администраторите не са наясно за какви конкретни резултати получават бюджетни средства, едва ли ще има и един гражданин в страната, който да е убеден, че отделяните средства се използват ефикасно, икономично, ефективно и с най-голяма стойност за данъкоплатците.
Но и това няма да бъде достатъчно. Последното и най-важно условие ще бъде разходните министерства и МС да предоставят необходимата информация за преследваните цели с измерими и разбираеми за гражданите резултати и без „служебни тайни”, които прикриват административната неспособност. Само тогава гражданите ще могат да преценят дали средствата им са оползотворени рационално.
Добрите намерения няма да са достатъчни за тази радикална промяна. Добрите практики по света не са увличащ пример и сила, която може да промени удобството на инерцията. Необходим е политически капацитет за промяна, поддържан от гражданите. Необходимо е съвременно, а не повърхностно и непрактично бюджетно законодателство. Необходимо е ангажирано гражданско участие. Все неща, отсъствието на които ще предопределя крехкото икономическо равновесие в страната.

Разпределение на ресурси за сигурност на ведомствено равнище
Най-същественото постижение за подобряване на вътрешното ресурсно разпределение беше споменатото вече внедряване на Система за планиране-програмиране-бюджетиране. Този факт беше отбелязан заслужено като единствено достойнство на страната в Доклада на Северноатлантическия съвет по повод на приемането на страната в съюза. С това по същество беше изградена стратегическа система за управление на отбранителните ресурси, включваща набор от програми с измерими ефекти (резултати) и присъединени силови структурни звена (програмни елементи), изпълнители на програмите, и необходимите ресурси за постигане на целевите резултати . Системата стартира с 23 програми, които по-късно бяха редуцирани на 13 национални отбранителни програми и съставни подпрограми, проекти и задачи, с измерими и контролирани показатели за преследваните целеви резултати. Въпреки това процесът на внедряване все още не е постигнал напълно проектираните ефекти. Все още редица нерешени проблемни въпроси възникват при съставянето или периодичния преглед на изпълнението на бюджета. По-важни от тях са: адекватно свързване на реалните заплахи със съответните политики и програми; по-добро обвързване на отбранителните политики с другите публични политики; по-ефикасно отстраняване на проблемните въпроси, по които има политически различия; алтернативно програмиране в рамките на отделните програми; отчитане и управление на риска при съставяне и изпълнение на програмите; текущо осъвременяване на програмите и проектните решения в рамката на програмния преглед и т.н.
Все още редица нерешени проблемни въпроси възникват при планирането и съставянето или периодичния преглед на изпълнението на бюджета. По важни от тях са: адекватно свързване на реалните заплахи със съответните политики и програми; по-добро обвързване на отбранителните политики с другите публични политики; по-ефикасно отстраняване на проблемните въпроси, по които има политически различия; алтернативно програмиране в рамките на отделните програми; текущо осъвременяване на програмите и проектните решения в рамката на програмния преглед и т.н. Всички тези и редица неспоменати въпроси намаляват вътрешната разпределителна ефективност на съществуващата стратегическа управленска система, вече преименувана на „Интегрална система за управление на ресурсите за отбрана“ (ИСУРО). Едновременно с това те очертават и сериозно изследователско поле за развитие на тази прогресивна в сравнение със старата практика за управление на отбранителните ресурси.
Въпреки прогреса с внедряването на ИСУРО, която подпомага стратегическото управление на ресурсите в отбраната, остават редица нерешени проблеми на ведомственото ресурсно разпределение на организационно и оперативно равнище. Процесът на внедряване все още не е постигнал очакваните ефекти в областта на политиката по развитие на въоръженията, отбранителните покупки, логистиката, поддържането на инфраструктурата и управлението на частната държавна собственост, оперативното финансиране, счетоводното отчитане и контрола на дейността.
Второ основно направление на развитие на вътрешното ресурсно разпределение е дейността по трансформация на съществуващата система за материално-техническо снабдяване в съвременна система за отбранителна аквизиция . Този термин включва интегриран процес на придобиване на въоръжение и техника, който обхваща: изследователска и развойна дейност; организация на производството и покупка, и доставка на необходимите за отбраната оръжейни системи и оборудване.
След около десетгодишен период на блокиране на снабдяването с въоръжение, в края на 90-те години в МО беше изградена нова дирекция - „Политика по въоръженията”. Необходимостта от нейното създаване беше ясно осъзната след 1997-1998 г. когато стартираха първите проекти за модернизация на въоръженията и системите в Българската армия: Оперативен център за въздушен суверенитет (ASOC) и Полева интегрирана комуникационно-информационна система на 61 бригада (ПИКИС). Дирекцията организира разработката на План за организационното изграждане на БА до 2004 (План 2004) . Необходимостта да бъде изградена добра организация на аквизицията беше потвърдена на практика от закъснения, редица пропуски и загуби при изпълнението на проектите. Последваха разработки на редица базови документи на Системата за развитие на въоръженията . Направени са изследвания за развитието и интегрирането на развитието на въоръженията в общата рамка на стратегическото ресурсно планиране в отбраната . Резултат от този процес е разработката на План за модернизация на Въоръжените сили на Република България за периода 2002-2015 г. С този план бяха идентифицирани 68 проекта, необходими за постигане на желаната отбранителна способност след присъединяване към НАТО. Въпреки редица пропуски при подготовката на плана той беше амбициозна програма за действие. За периода 2003-2007 г. бяха планирани около 2 млрд. лв., съответстващи на бюджетна рамка 2,8-2,9 % от БВП, дял на разходи за модернизация 30 % и за изследвания и развитие 1,5 % от бюджета за отбрана. Планът беше одобрен от Съвета по отбрана, но не и от МС на страната. В процеса на изпълнението стана ясно, че съществуващите ресурсни ограничения не могат да бъдат преодолени и че е необходима по-добра интеграция на системите за ресурсно управление.
Това стартира процес за изграждане на единна Система за управление на развитието на въоръжените сили (СУРВС), целяща развитието и интегрирането на три съставни системи: Система за необходимите отбранителни способности (НОС); Интегрирана система за управление на ресурсите за отбрана (ИСУРО) и Система за отбранителна аквизиция (СОА). За цел на системата за аквизиция се определя изработване на най-добро решение за придобиване на въоръжение и техника в съответствие с изискванията на НОС и критериите за икономично, ефективно, ефикасно и с най-голяма полза за данъкоплатците използване на заделените бюджетни ресурси. В обхвата на системата влиза управлението на сложния процес на придобиване и използване на въоръжението, съобразен с особеностите на неговия жизнен цикъл. Основен фокус е интегрирането на изискванията за операционна способност с изследователската и развойна дейност, производството и доставката на въоръженията.
Изпълняваното сега развитие на съвременна система за аквизиция е сериозно интелектуално и мениджърско предизвикателство за МО. Това е така, защото тя интегрира дейността на множество органи и процеси при икономическото осигуряване на отбраната. От нея зависи успешното изграждане на логистичната системата, системите за стандартизация, качество и кодификация, изпитвания и контролни измервания на въоръжението, управление на доставките, управление на инфраструктурата и собствеността. Пряка е връзката и със счетоводното отчитане на разходите и системата за финансов мениджмънт. Редица проблеми съпътстват това развитие. Ключов проблем е по-доброто организиране на връзката с все още не стартиралото изграждане на система за НОС. Желателно е подобряване на взаимодействието с ИСУРО и финансовото управление. Необходимо е подобряване на работата на създадените органи: Съветът по аквизиция; експертните технико-икономически съвети (ЕТИС) и експертните технически комисии (ЕТК). Наложително е подобряване на съгласуваността между дългосрочните планове и програми за развитие на въоръженията с ежегодните материални планове за доставка, които насочват дейността на логистичната система (Системата за материално-техническо и медицинско осигуряване на отбраната - МТТО), която също е в процес на развитие. Това ще подпомогне и за по-добро съгласуване на програмите и проектите за модернизация с Единния план за материално-техническо осигуряване и Единния поименен списък за строителство и строителни услуги, както и свързания с тях Единен финансов план за материално-техническо осигуряване, които са основни инструменти за планиране на Дирекция „Планиране и управление на бюджета”.
Тези две основни направления на развитие на вътрешното разпределение и управление на ресурсите в отбраната не изчерпват всички важни механизми за управление. Все пак тези ограничени примери изясняват създадените в настоящия момент разпределителни отношения и подчертават необходимостта от системни и целенасочени действия за подобряване на разпределителната ефективност при ресурсното управление.

7. Публично-частно партньорство в сектора за сигурност и отбрана

Приетата през 2004 г. правителствената програма за модернизация на въоръженията и лансираните с нея единадесет приоритетни проекта още при своето създаване беше съпроводена с въпроса за недостатък на бюджетен ресурс за нейното изпълнение. От една страна, правителството одобри План 2015, който представлява амбициозен проект за трансформация на отбраната и развитие на нови отбранителни способности, съобразени с целите на партньорството на страната в НАТО. От друга страна обаче, беше ясно, че процесът на трансформация и модернизация на въоръженията ще струва около 30 млрд. Евро - средства, които надвишават разполагаемия годишен капиталов ресурс за 2006 г. около 150 пъти. С други думи, страната ще има нужда от 150 години, за да завърши процеса на трансформация и модернизация. За да реши този проблем в приемливи срокове, страната трябва да разчита на значителен финансов поток от чужбина. Основен инструмент, на който се разчиташе при планиране развитието на отбраната в бъдещия петнадесетгодишен период, беше практиката на офсетните сделки с външни доставчици на въоръжение и техника. В съответствие с тези надежди, в допълнение на Закона за обществените поръчки, бяха развити още Наредба за условията и реда за възлагане на специални обществени поръчки [18, 2004] и Методика за оценка на програми за офсет [14] в МО. Тази уредба насочи вниманието на външни финансови интереси към процеса на модернизация на въоръженията в страната. Този интерес е трудно разграничим от общия процес на привличане на чужди инвестиции в страната.
На практика, след периода на нарастващ външен капиталов поток [15, 2005, с. XV] до средата на 2005 г., последва тенденция за намаляване на ПЧИ. От 1850,5 млн. евро за 2003 г. и 2114,2 млн. за 2004 г., последва спад за 2005 г., за която се очакват 1678 млн.евро [15, 2005]. Този поток и неговата част от преки чужди инвестиции (ПЧИ) е ключов фактор за икономическия растеж на страната [26, 2005, с. XV]. Достигнатите равнища на привлечени ПЧИ от 9,3 % за 2003 г. и 8,8 % за 2004 г. дадоха добър импулс на българската икономика. Намаляващият обаче очакван обем от 6,3 % за 2005 г. и очертаващата се тенденция за ограничаване поставя под въпрос възможността на ПЧИ да компенсират в дългосрочен план нарастващия дефицит на платежния баланс на страната. В резултат от този процес бързо нараства дефицитът на търговското салдо, прогнозиран на 13,5 % за 2005 г, но с тенденция за увеличаване, въпреки планираното в бюджета намаляване на 12,0 % за 2006 г. По този начин коридорът за маневриране на правителството да привлича допълнителни кредити за финансиране на модернизацията на въоръженията става все по-тесен. Независимо от това, със свое решение от 26 май 2005 г. правителството даде мандат на тогавашния министър на отбраната Николай Свинаров и на министъра на финансите Милен Велчев да проведат преговори и да подпишат договори за кредити [6, 2005, с. 3] Общата сума на заемите не е декларирана, но публикациите споменават [16, 2005, с. 20], че може да бъде очакван заем от 700 млн. евро. Тези пари се планираше да бъдат използвани за финансиране на само три от лансираните общо единадесет приоритетни проекта. Това са: нови коли с висока проходимост („Даймлер Крайслер“); 18 транспортни вертолета („Еврокоптер“ за 350 млн. евро) и 8 транспортни самолета (С-27 на „Аления Аеронотика“ за около 200 млн. евро). Споменати бяха пет банки – Дрезднер банк, Дойче банк, IBN Амро, Ситигруп и Сосиете Женерал. Със заемите се планираше да бъдат платени одобрените от правителството през 2004 г. три приоритетни модернизационни проекта [1, 2005, с. 5]. С това правителството се опитваше да финализира първата фаза от процеса на модернизация преди предстоящите избори. Поради потенциалните рискове, които този план генерира за икономическата стабилност на страната, неговото изпълнение беше забавено и естествено прехвърлено върху новото коалиционно правителство.
При формиране на проекта за бюджет за 2006 г. новото правителство също не намери необходимите бюджетни ресурси за финансиране на модернизацията. То трябваше да продължи стартиралия процес на модернизация въпреки известни колебания в ефективността на подготвените офсетни договори за покупка на въоръжение. Бяха подписани договори за доставка на транспортни самолети C-27, вертолети, една стара фрегата, както и ремонт на разполагаемите с изтекъл ресурс Ми-17 и Ми-24. Беше подписан и променен договор само за ремонт, без модернизация, на самолет Миг-29. Стартираха проучвания за покупка на нови изтребители за ВВС на страната, както и увеличаване броя на фрегатите за БМФ. Въпреки че няма публикувани данни за общата величина на взетите заеми и начина на тяхното погасяване, става ясно, че разполагаемият в годишния бюджет за 2006 г. ресурс от 264,7 млн. лв. за инвестиционни разходи е вече изчерпан или дори надвишен. Това задължение ще действа и в близките години напред поради падежа на взетите заеми, като по този начин ще блокира процеса на модернизация на въоръженията и трансформацията на силите. То ще ограничи и възможностите за сключване на нови заеми, тъй като това би увеличило бюджетните разходи над планираните 40 % от БВП за годината. Още по-негативен ще бъде ефектът върху платежния баланс на страната, а косвено чрез него и за планираната инфлация. Възможен изход от тази ситуация е да се обвържат покупките с нови ПЧИ в страната, но тази възможност е в определена степен пропусната или изчерпана. В това направление бяха отбелязани определени усилия на МИЕ за конкретно програмиране и контролиране на компенсационните ефекти от планираните приоритетни проекти, нормативно уреждане на реда за сключване на компенсационни (офсетни) сделки, както и извеждане на ефектите извън МО и отбранителната промишленост и тяхното насочване в гражданската икономическа сфера. Това демонстрира разбирането, че необходимите външни инвестиции за модернизация на въоръженията, за да бъдат държавно гарантирани, не е достатъчно да постигнат само целите на отбранителната трансформация и да подпомогнат изграждането на нови отбранителни способности. Допълнително условие за даване на такива гаранции е способността на тези инвестиции да съдействат за повишаване на националната конкурентоспособност и икономическия растеж в страната.
Създадената ситуация при финансиране на модернизацията на въоръженията, а с това и за трансформацията на отбраната на страната поставя въпроса за търсене на други възможности за ресурсно осигуряване на тези процеси. В тази посока е насочена последната част на настоящия материал. Тя има за задача да изясни някои от факторите, свързани с еволюцията на опита на водещите страни за развитие на процеса на офсетното договаряне и диверсификацията на инструментите за публично-частно партньорство (ПЧП), вкл. приложението на частни финансови инициативи (ЧФИ) в отговор на плановете за модернизация на армейското въоръжение. Изследването очертава ролята на ЧФИ в контекста на политиката за ПЧП. Показва характерния за водещите страни процес на усъвършенстване на националната практика за офсетно договаряне и преход към приложение на ЧФИ в отбранителната практика. Подчертава, че забавянето на този процес може да доведе до конфликт на средствата за модернизация с конкурентоспособността на националната икономика. Разкрива тенденцията за нарастване на дефицита на платежния баланс, което може да блокира процеса на модернизация. Обхваща три основни въпроса: обща характеристика на ПЧП и ЧФИ; свързаните с ЧФИ рискове, контрамерките и възможният ефект върху армията, частния сектор и националната икономика. Работата е насочена към техническите аспекти на ЧФИ и не засяга социалните, етичните и други свързани проблеми. Очевидно е, че моралните аргументи на публичния избор са твърде сложен въпрос, който излиза извън рамката на това изследване.
Обща характеристика на ПЧП и ЧФИ
В случаите на недостиг на публични финанси за производство на отбранителни блага основният въпрос е как да бъдат използвани най-добре разполагаемите ресурси за отбрана на страната. Най-популярният отговор е, че администрацията може да разчита единствено на ресурсите на бизнеса и привличането на бизнес практики и конкурентна дисциплина в традиционно бюрократичния отбранителен ресурсен мениджмънт (цели, структури, технология и персонал).
В своята книга Дейвид Осборн и Петер Пластрик съветват да се използват пет стратегии за прогонване на бюрокрацията от публичния сектор [35, 1996]. Те предлагат да се направи целта по-ясна; да се изгради обратна връзка от характеристиките на изпълнението (което означава да се използва конкуренцията, която да внесе риск, който може да създаде удовлетвореност на гражданите и осигури постигане на най-добра стойност за данъкоплатците); да се поставят гражданите „на стола на водещия” (което означава да се направи отбраната подотчетна за данъкоплатците); да се измести контрола от върха към центъра и да се внедрява предприемаческа култура в отбраната.
Съществуват множество подходи за създаване на предприемаческа култура в отбраната. Всички те се означават като публично-частно партньорство (ПЧП). Определяни като политика или практика за съвместно предприемачество на публичния и частния сектор, в развитите пазарни икономики ПЧП е стар и добре утвърден инструмент за взаимодействие на държавата и бизнеса. По своята същност ПЧП представлява партньорство между публичния и частния сектор, създадено с цел изпълнение на проекти, предоставяне на услуги или осъществяване на дейности, които традиционно се предлагат от публичния сектор [12, 2005]. Както всяко партньорство, така и ПЧП е насочено към създаване на блага или ефекти чрез съчетаване и мултипликация на специфичните предимства и неутрализиране на недостатъците на участващите страни. От една страна, това е монополното право и бюрократичният мениджмънт на производството на блага от публичния сектор, от друга страна, стои с ограничения достъп до пазара на публични блага и разполагащ с предприемаческа култура и ориентация към печалба мениджмънт на частния сектор. Това партньорство се облекчава от възможността на публичния сектор да прехвърля заплащанията за произведените от частния сектор публични блага върху гражданите, а на частния сектор да инвестира разполагаемите ресурси в това производство.
За страните в преход с дългосрочна историческа доминация на държавния контрол върху икономиката, като България, не е изненадващо, че този традиционен за либералните икономики инструмент е отскоро приет в практиката. Едва от осем години в страната бяха създадени нов тип отбранителни агенции, работещи по бизнес правила и свързващи административните структури (управления в отбраната) с бизнес организациите. На практика това са квазитърговски организации, опериращи на свободния пазар и преследващи ясен краен пазарен резултат с реалистични и конкретни цели за операционните характеристики.
Базов въпрос е дали свързаните с ПЧП дейности трябва да бъдат предприемани от отбранителните агенции или от частния сектор. В практиката на западните страни второто е по-често срещано и то е прието като по-подходящ модел за изпълнение. При търсенето на отговор на тази дилема е необходимо изясняване на възможния и приемливия спектър на практики или модели за ПЧП.
Д-р Флориан Хаслауер [32, 2000, с. 11] предлага проста четириелементна класификация на практиките за ПЧП, която включва:
• външно договаряне (Contracting out);
• извеждане на ресурси (Outsourcing);
• частни финансови инициативи (Private Finance Initiative);
• приватизация (Privatization).
Всички тези модели са подразделени на база на отношението между услугите и инвестициите, които те предлагат при съвместното предприемане. При външното договаряне доминира предоставянето на услуги от частния сектор. Извеждането на ресурси извън публичния сектор и отбраната компенсира приноса на частните производители с излишни за отбраната ресурси. При ЧФИ преобладава инвестиционното финансиране на отбраната. При тях е характерна отговорността на частния сектор за проектиране, изграждане и финансиране на оперирането на отбранителните активи. Често срещани в гражданския и отбранителен сектор са схемите „построй-използвай-предай” или „проектирай-построй-финансирай-използвай”, които съвсем не изчерпват възможните варианти за партньорство. Предизвикателство за договорите на този модел е разпределението на контрола между инвеститора и отбраната. Решението е свързано с качеството на договаряне на приемливото равнище на услуги, предоставяни от инвеститора или изпълнявани от отбраната.
В контекста на реалната смесена икономика, в която нищо не е напълно частно или публично можем да добавим множество други, вкл. и разпространени в страните членки на НАТО, модели като:
• наемане и концесия (Renting and Concession);
• лизинг (Leasing);
• компенсационни сделки (Offset deals);
• лизинг на частна екипировка (Leasing of private equipment);
• договори и дарения извън отбраната ( например за финансиране на НИРД );
• чужди военни помощи (Foreign military grants);
• преки трансферни (социалния) плащания към граждани;
• дарения на активи за държавата или местната администрация;
• вземане на заеми и т.н.
Всички тези модели могат да се прилагат за изпълнение на проекти или предоставяне на услуги, които традиционно се предлагат от публичния сектор, но с незадоволителна ефективност. Изясняването на приложимостта на тези практики не се нуждае от специално проучване, поради това че има широко разпространение и в страната. По-голямо внимание във връзка с осъществяването на модернизационни проекти за отбраната привличат т.нар. офсетни или компенсационни сделки и тяхната връзка с ЧФИ.
Офсетните договори са сравнително нов инструмент за развитите страни [33, 2005]. Тяхното практическо приложение по-скоро е предизвикано и наложено в практиката от по-новите и по-малки демократични страни, които виждат в тази практика начин да компенсират покупките на въоръжение от по-високоразвитите страни - производители на оръжие. В резултат от това се оформят две противоречиви мнения за приложимостта на офсета. Износителите на оръжие (САЩ, Великобритания, Франция, Германия) приемат офсетните сделки като необходимо зло, което не може да се избегне поради желанието на вносителите [29, 2002]. Те са на мнение, че тези сделки са форма на протекционизъм, противоречат на принципите на свободната търговия и я затрудняват. Подчертават често срещаната неяснотата на офсетните изисквания на купувачите и необходимостта да бъдат вземани допълнителни управленски мерки и разходи за тяхното посрещане. Свързани са с усложняване на търговските отношения, тъй като при непрекия и граждански трансфер се налага привличане на подизпълнители или посредници в сделките. Без да се акцентира върху това, се подразбира, че компенсационните договори понякога изискват нежелан от тях технологичен трансфер.
Обратно, страните вносители, като например Испания, Гърция, Португалия и почти всички новоприсъединили се към НАТО страни (19, 2004), приемат офсета като справедлива компенсация за покупките на оръжие. Те поставят високи изисквания за коефициента на офсетните ползи (отношение между ползата или стойността на офсетната програма към стойността на договора). Цитират се коефициенти, достигащи до 100-150 % към цената на договора. Целите на компенсациите могат да бъдат различни. Страните купувачи могат да преследват технологичен трансфер, съдействие за развитие на националните си отбранителни индустрии, заетост или други ефекти. Във всички случаи обаче те трябва да заплатят компенсационните ползи, което прави офсетните договори изключително деликатно средство. При добро насочване и изпълнение те могат да постигнат желаните цели, но при неефикасно използване могат да причинят значително и безполезно нарастване на цената на оръжейните покупки. Всичко това прави офсетните договори твърде деликатно и не особено перспективно средство за стимулиране на националните индустрии. Като много по-ефективни средства се посочват индустриалното коопериране и консолидацията. Много нови термини, като „разделяне на разходите”, „разделяне на труда”, „глобално разпределение”, „съвместни изследователски проекти”, изразяват новите тенденции за замяна на офсета с по-ефикасни средства. Все по-често офсетните договори се заменят със средства, които могат да бъдат пряко или непряко определени като вариации на ЧФИ.
Съкровищницата на нейно кралско величество [36] определя ЧФИ като отделен модел за ПЧП, който „…е механизъм за публичния сектор да се договаря за покупка на услуги на дългосрочна база, за да използва предимствата на мениджърските способности на частния сектор за придобиване на частни финанси при рискови условия. Това най-общо води до участие на частния сектор при финансиране на изграждането, модернизацията или оперирането на нови капиталови активи в отбраната като оръжейни системи и друга екипировка (самолети, кораби, бронирани транспортни средства пр.), военна и критична инфраструктура (летища, пристанища, производствени и ремонтни мощности, комуникационни съоръжения и пр.). Ключов позитивен момент за ЧФИ е възможностите, които те дават, за преодоляване на бюджетните ограничения при финансиране на публичните услуги.
Практиката показва, че успешното партньорство при ЧФИ включва [32, 2000, с. 11]:
• Договори между отбраната и частни инвеститори, сключени за целите на снабдяване с отбранителни активи или свързани услуги.
• Тези договори включват разделяне на инвестиции, рискове, отговорности и ползи между партньорите.
• Разпределението на риска е ключовo съображение, което влияе на другите аспекти на договарянето, вкл. разделянето на ползите, инвестициите и отговорностите.
• Във всички случаи отбраната остава отговорна и подотчетна за гарантирането на инвестиции по начин, които защитава и подобрява публичния интерес.
В случая на ЧФИ е важно да се изяснят детайлите на договора, които позволяват да се постигне по-добър резултат от разполагаемите национални отбранителни ресурси. За да бъде направено това, е необходим нов мениджърски стил и практика, която е съобразена с потенциалните усложнения и рискове, съпровождащи подобни договори. Непосредствена задача на мениджмънта на договорите е да изясни потенциалните заплахи и рискове и да определи адекватните направления за справяне с генерираните от пазара предизвикателства, рискове и неопределеност на вземаните решения.

Рискове при ЧФИ
Рисковете основно възникват от лошо насочвани, формулирани или/и лошо управлявани и изпълнявани договори. В резултат армията може да не получи това, което иска, а бюджетyt ще загуби. Данъкоплатците ще платят за всичко това. Някои от частните дружества ще фалират, други ще намерят начин да постигнат добра печалба. Гражданите при всички случаи губят.
Не е изключено в случаите на лоши договори всички участници – армията, правителството и представящото го министерство, частните дружества и данъкоплатците, да губят. Икономиките на страните понасят загуби много години напред. Възможно е да спечелят само политиците или администраторите, които подписват договора. Има множество примери за такива лоши договори в редица, дори и във водещи страни в света. Тази опасност не е свързана само с дружества „еднодневки” или малки правителствени звена. В споменатите договори бяха въвлечени добре познати големи компании.
Във всички тези случаи рискът и загубите имат различно естество. Някои от загубите, обикновено по-големите, имат доминиращо политически характер. Други са организационни или управленски. Има и персонални грешки, лошо избрани несигурни партньори и др. Във всички случаи един по-подробен анализ на уроците от миналото може да разкрие по-детайлните причини за причинените загуби.
Могат само да се изброят потенциалните източници на риск, които характеризират неговото естество:
• недобре планирани цели и задачи;
• липса на преследвани резултати като измерители на изпълнението;
• загуба на контрол;
• нарастващи по различни причини разходи;
• участие на ненадеждни партньори и несигурни и некачествени продукти и услуги;
• нестабилна бизнес среда и отсъствие на конкуренция;
• ограничена отчетност за договорите и техните резултати;
• потенциална корупционна склонност;
• ориентиране на частните компании към „мегапечалби” и както Паул Гослинг казва”генериране на нов хляб за „дебели котки” [31];
• лоша административна етика и морална многозначност на публичния избор;
• ниско равнище на откритост и публичен граждански контрол над отбраната.
Може също да се зададе въпросът защо ЧФИ понякога, дори много често, не работят така, както отбраната иска. Доклад на Юнисон [37] заявява за често илюзорното прехвърляне на риска от публичния към частния сектор. Причината за това може да бъде различна, но на практика няма трансфер на риск и правителството остава последен гарант за отбранителната услуга. Съществуват много конкретни примери, при които отбраната не достига до договорените резултати. Договори за ЧФИ, при които вторичният капиталов пазар е механизъм, чрез който началните инвеститори продават своите ценни книжа, носи по-високи рискови фактори. В тези случаи рискът може да надвиши аналогичния риск при офсетните договори, при които изпълнението на компенсационните задължения е прехвърлено на трети страни.

Противодействия на рисковете
Ограничаването и контролът на риска при ЧФИ и смесеното публично-частно предприемане изискваъ идентификация на адекватни контрамерки. Някои предварителни условия за публично-частно предприемане с контролиран риска са [42, 1992]:
• Наличие на критична нужда от подобно предприемане за обществото.
• Ако това предприемане е възможно са всички участници в него (отбрана, частни дружества, граждани), които могат да завършат партньорството с позитивни резултати.
• Ако е разработена съответстваща политическа стратегия и са подбрани способни мениджъри.
• Ако са идентифицирани приложими мерки за успех, различни от печалбата за частните дружества.
• Тъй като в много случаи има множество от групи на интереси с техните отделни цели, е полезно да бъде определен кръг от предпочитани (понякога наричани стратегически) партньори, който съответства на отбранителната стратегия и политика. Във връзка с това е необходим и текущ контрол на пазарната позиция на партниращите фирми, което е основание за натрупване и обработка на необходимата за контрола информация.
Успешното предприемане зависи от голям брой случайни фактори, така че понякога е действително учудващо как при възникващата неопределеност, все пак участниците достигат проектните резултати. Някой от посочваните по-важни влияещи фактори във връзка с техния капацитет за реално прехвърляне на рискове от публичния към частния сектор са:
• Политическа култура, която е адекватна на перспективните стратегии за ЧФИ.
• Отбранителни административни структури и персонал, които са подготвени за работа по договори за ЧФИ.
• Наличие на развит съвременен бюджетен процес, който инкорпорира в себе си модел за ЧФИ.
• Готовност за създаване на „вторичен пазар” за генерирани от ЧФИ ценни книжа и дългове, което означава готовност на обществото да приеме, че някой друг освен държавата ще притежава отбранителни активи.
• Способност да се неутрализира инфлационния натиск, идващ от „вторичния пазар”.
• Способност за работа с групи на интереси.
• Политика за административна отвореност, прозрачност на решенията и действията и публична отчетност.
• Способност за съвременно договаряне, вкл. използване на отделни договори за различни части и ефекти на ПЧП.
• Адекватна счетоводна система и счетоводни стандарти за договорите за ЧФИ.

Въздействие върху армията, частните дружества, гражданите и националната икономика
Разширяването на приложението на ЧФИ води до нарастваща роля на частния сектор за производството на отбранителното благо. На практика публичният сектор се кооперира или преотстъпва производството на публични блага на частни дружества. Прекият ефект от това е възприемането и внедряването на бизнес правила и дисциплина в отбранителната организация. Това ще засегне по различен начин всички участващи обществени групи.
Отбраната и нейният производствен орган – армията, няма да свалят от себе си отговорността за производството на отбранителното благо. Нещо повече, те ще могат да надхвърлят строгия лимит за бюджетно финансиране, отделяне за производство на отбранителни услуги. С получените ресурси те ще развият по-мащабен процес на модернизация и замяна на оръжие, отбранителна екипировка, дейности, структури и способности. Възможен резултат от това е подобряване качеството на отбранителните услуги за гражданите и участие и в международни умиротворителни операции. Това ще промени традиционно незначителния принос на страната при решаване на проблемите на международната сигурност и нейната роля и място в международните организации за сигурност.
Частните дружества ще получат част от отбранителните активи. Приемането на нови добри практики за ПЧП и включително ЧФИ ще отворят вратата за поток от външни и вътрешни капиталови инвестиции [2, 2005]. Външните отбранителни индустриални компании ще получат достъп до вътрешния пазар и ще диверсифицират своето портфолио от инвестиции в по-доходоносни зони. Вътрешните отбранителни индустриални компании ще получат възможности за продуктов и технологичен обмен, който може да им позволи да стабилизират и модернизират производство си. Осъществяването на ЧФИ чрез офсетни сделки е в състояние пряко (по отношение на износ на национални продукти) и непряко (чрез въздействие на производството) да стимулира иновацията на продукти и технологии.
Ефектът от ЧФИ върху гражданското общество и гражданите зависи твърде много от равнището на политическата и административна култура и морал в страната. В някои случаи тази култура може да бъде ограничаващ фактор за развитие на ПЧП и ЧФИ. Това е очевидно, тъй като различните техники за ПЧП и ЧФИ в частност имат голям капацитет да прехвърлят заплащания за публични услуги върху гражданите. На практика е възможно публичният сектор да трансферира риска върху частните дружества, а заплащането за него да бъде понесено от гражданите. За да се избегне тази заплаха, за правителството е критично важно да развие адекватна комуникация между вземащите решения и гражданското общество. Съществуването на строги граници за публичното „право да знае”, които ограничават достъпа до информация над рамката на т.нар. „функционална сигурност” [34, 2002] обещава публично недоверие. Гражданите трябва да бъдат готови да приемат новата цена на услугите, произведени на базата на публично-частното партньорство и ЧФИ. Ако новата цена не е приемлива за повечето граждани договорът за ЧФИ трябва да бъде прекратен. В противен случай, той може да бъде ревизиран, блокиран и дори прекратен. Западните медии не дават много примери за подобни договори за ЧФИ в отбраната, но медиите предлагат многобройни критични публикации за проектирани в близко бъдеще граждански и отбранителни договори [17, 2005]. Понякога публичното недоверие може да бъде обяснено с лошо разбиране на целите на отбранителната политика, но това не променя крайния резултат от предприемането. То остава само като пример за лошо прилагане на политиката.
Ефектите на ЧФИ в отбраната върху националната икономика са най-комплицираният въпрос. Изследване на катедра „Национална и регионална сигурност” [24, 2004] за ефекта на отбранителните разходи върху икономическия растеж за редица развити страни дава широка рамка за оценки. Ясно е, че няма общовалидно решение за всеки договор и разходи. Приложим е единствено принципът на казусния анализ. При това бяха отбелязани два важни момента.
Първият момент е свързан с дела на БВП, който е отделян от държавата за държавния и отбранителния бюджет. Характерно е различно равнище на държавния бюджет от средно около 30-35 % за либералните и около 35-45 % от БВП за по-социално ориентираните развити демократични страни. Равнището на дела на отбранителния бюджет за развитите Западноевропейски страни е средно около 1,5 % от БВП. Централно- и Източноевропейските страни, осъществили пазарен и политически преход преди нашата страна, имат отбранителни бюджети между 1,5 % и 2,00 % от БВП.
Вторият момент засяга офсетната обвръзка на преките чужди инвестиции в отбраната с продуктовата и технологичната иновация на националната индустрия или отбранителното производство. Някои от новите страни - членки на НАТО, се ориентират към повече от 100 % компенсационни ползи в сравнение с техния отбранителен внос. Други страни, като Полша например, посочват дори 160 % за някои сделки. Националната регулация изисква 70 % от договорната стойност [21, 2004].
Модернизацията на въоръженията ще изисква адекватен капацитет за техническа поддръжка, ремонт и дори производство на някои резервни части, възли, агрегати и дори крайни продукти. Въпреки сложността на офсетните сделки, изискващи специална компетентност и специализирана администрация, не може да се отрече, че при интелигентно приложение те биха могли да помогнат, особено в началния процес на оръжейна модернизация, за развитие на военно-ремонтните способности, отбранителната производствена способност и дори за преодоляване на технологичното изоставане в гражданския производствен сектор на страната. Техният капаците обаче е изчерпан поради посочените ресурсни ограничения и присъщи недостатъци. По-добре би било ако този тип сделки поставят основа за прилагане на по-ефективните инструменти на ЧФИ.
Можем да резюмираме, че опитът на развитите страни показва, че ЧФИ са ефикасен инструмент за:
• ограничаване на бюрокрацията;
• преодоляване недостига от публични инвестиции.
практиката за чфи е:
• резултат от политическо решение и включва политически рискове;
• включва понякога неприемливо равнище на отвореност, прозрачност и отчетност, зависещи от нагласите и изискванията за защита на класифицирана информация или излишна бюрокрация;
• резултат от приемливи изисквания за възвръщаемост на инвестициите и селекция и избор на най-добрата инвестиционна алтернатива;
• зависи от равнището на конкуренция и позволява културно определено ниво на корупция.

8. Заключение

При обобщаването на най-важните черти на практиката на развитите страни за приложение на ПЧП, базирано на ЧФИ, трябва да се подчертаят възможностите, които тя дава. Тази практика не е инструмент за покупка на активи за отбраната. Тя е модел за концесия на частния сектор, която дава възможност на частните инвеститори да участват в производството на отбранителни услуги. Това е вид демонополизация на публичната компетенция за производство на такива услуги.
Сега в повечето развити страни ПЧП и ЧФИ заемат централно място в правителствените стратегии за осигуряване на публични услуги, привличане на частни инвестиции и реформи. За страните в преход тези практики са и инструмент за преодоляване на дефицита от ресурси, продуктовото и технологично изоставане на икономиката и отбранителната индустрия. В тях, въпреки началните позитивни резултати, практиките за публично-частно партньорство са във фаза на начално приложение. Тези страни разчитат, че широкото приложение на партньорството обещава да реши драматичния недостиг на финансови и инвестиционни ресурси за отбранителни услуги. За нашата страна ПЧП и ЧФИ дават възможност да се изведе дългът на отбраната извън бюджетния баланс на страната. Прикриването на истинското равнище на дълга помага да се избегнат съществуващи ограничения за дела на националния дълг към БВП. Това разрешава да се избегне рестрикцията на политиката на паричен борд, провеждана от МВФ, и дори на по-гъвкавата политика на финансовите правила на ЕС.
Въпреки тези възможности ПЧП и ЧФИ имат особености, които създават някои заплахи и рискове за отбранителния и държавния бюджет. Чрез извеждане на дефицита извън баланса плащаните лихви могат да нараснат значително. Бъдещите годишни отбранителни разходи ще бъдат предварително обвързани в голяма степен с вече сключените договори. Това ще ограничава свободата на правителствата да определят своите цели и приоритетите на разходите. Така правителствата и отбраната могат да станат зависими от групите на интереси и пазарната нестабилност. Тази опция може да бъде много важна в случай на промяна на политическото лидерство в страните. Старите правителства ще бъдат свободни да сключат договори, които трябва да плащат следващите. ЧФИ са също опасни в случаите на корумпирани елити или в случите, когато правителствата правят компромис между бюджетния баланс и коефициента на задлъжнялост и социална сигурност и стабилност на правителството.
Въпреки всички тези опасности специалната компетентност и специализираната администрация за ЧФИ може да помогне на правителствата и отбранителните организации да осъществят своите цели и да изградят адекватна силова способност чрез публично-частното предприемане, като разделят инвестиционни риск в отбранителния сектор. Така те ще съдействат както за развитие на трансформацията на сектора за сигурност и отбрана, така и за развитие на бизнеса и икономиката на страната.


Литература:

1. Ангарев, П., Армията търси огромен заем от пет чужди банки, Парите ще са за модернизация, но без държавни гаранции, в. „Дневник”, 27 май 2005, с 5.
2. Безуханова, С., Добрите практики в публично-частни партньорства трябва да се популяризират, интервю, взето от Ч. Първанов, в. „Дневник”, 15 юни 2005.
3. Ганчев, П., Основни идеи и принципи на националната стратегия за устойчиво развитие на Р България, МОСВ, С., 2005, с. 10.
4. Гарска, Д., Предизвикателството на промяната, НАТО ревю, бр. 1, 2006.
5. Доклад по Закона за държавния бюджет на Р България за 2007 г., www.minfin.bg.
6. Държавата ще вземе заеми за модернизация на армията, в. „Капитал”, 28 май-3 юни 2005, с. 3.
7. Един по-сигурен свят: наша обща отговорност, ООН, Група за високо равнише по заплахите, предизвикателствата и промяната, Институт по устойчиво развитие, 2004.
8. За прогреса в защитата на околната среда и живота на планетата, вж. годишните доклади на института Уърлдъоч за напредъка към устойчиво общество, www.worldwatch.org.
9. Клайн, Ж., Франция пред втората ядрена ера, Стратегия за ядрено възпиране и европейско строителство, Монд дипломатик, март 2006, с. 20.
10. Концепция за национална сигурност, ДВ, бр. 46 от 1998, чл. 20.
11. Концепция за планиране, програмиране, бюджетиране в МО и въоръжените сили, Методика за разработване на програми в МО и въоръжените сили, МО, ВИ, С., 2001.
12. Материали на информационен семинар по проект на ФАР „Подкрепа за повишаване на конкурентоспособността на българските предприятия”, С., 3 август, 2005.
13. Материали от методически семинар на МО и МФ на тема: „Процес на разработване на програмен и ориентиран към резултатите бюджет, МО, 13 и 14 април 2006.
14. Методика за оценка по критерии „Програма за офсет” при обществени поръчки по чл. 6 от ЗОП в МО, www.md.government.bg
15. Месечен тренд в потока от външно финансиране, Industry Watch, www.iwatchbulgaria.com, в. „Дневник”, „Компании и пазари”, 30 май 2005, с. XV.
16. Михайлова, П., Кабинетът подготвя супер заем за армията, Данъкоплатците ще изплащат 25 години 2,5 млрд. евро по кредит за модернизацията на въоръжените сили, в. „Капитал”, 4 юни-10 юни 2005, с. 20.
17. Михалев, Ив., П. Михайлова, Военни игри с бюджетните пари, Министерството на отбраната трескаво харчи в края на мандата, в. „Капитал”, 11-17 юни, 2005.
18. Наредба за условията и реда за възлагане на специални обществени поръчки, ДВ, бр. 80 от 15.09.2004.
19. Офсет законодателството в страните от ЕС и НАТО, законодателно проучване, възложено от Комисията по икономическа политика в 39-то народно събрание, С., 2004.
20. Портър, М.Е., Конкурентното предимство на нациите, „Класика и стил”, С., 2004, стр. 361.
21. Постановление № 301 на МС от 10.11.2004 за приемане на План за организационно изграждане и модернизиране на въоръжените сили до 2015 г.
22. При по-голяма свобода – към развитие, сигурност и човешки права за всички, Фондация „Устойчиво развитие”, „Миско принт” ЕООД, С., 2005.
23. Работни материали на Националната конференция „Разработване на концепции и провеждане на експерименти за придобиване на нови оперативни способности от Въоръжените сили, произтичащи от членството на Р България в НАТО”, МО, октомври, 2005.
24. Разходи за отбрана и икономически растеж, КНРС, С., 2004.
25. Състоянието на планетата 2005, Преразглеждане на глобалната сигурност, Доклад на института Уърлдуоч за напредъка към устойчиво общество, изд. „книжен тигър”, С., 2005.
26. Финансовите потоци от чужбина са решаващи за растежа, Industry Watch, www.iwatchbulgaria.com, в. „Дневник”, „Компании и пазари”, 30 май 2005, с. XV.
27. Bulgarian Force Character, Identity and Leadership Seminar, Organized by European Center for Security Studies „George C. Marshal”, September, Borovets, 23-26, 2002.
28. Clyatt O. W. Jr., Bulgaria’s Quest For Security After The Cold War, The Institute for national Strategic Studies, Mc Nair Papers, No 15, 1992.
29. European Defence Procurement and Industrial Policy: A copparative 6 Countries Analisis, Center for European and Asian Studies, 11/2002.
30. Green G., R. J. Fischer, Introduction to Security, Butterworths, Boston, 1987, p. xix.
31. Goslin, P., PFI: Against the Public Interest, Why a ‘a license to print money’ can also be a recipe for disaster’ Unison, Positively Public, www.unison.org.uk/pfi
32. Haslauer, F., Getting the Most Out of Defence Resources: New Management Practices and Public Private Partnership, EAPS Seminar, Vienna October 9, 2000., p.11.
33. Implications of Offsets Practices in Defence Procurement in the Context of Transatlantic Relations, Conference Held at NATO Headquarters on 26 April 2005.
34. Moynihan, D. P., Secrecy, The American Experience, Yale University, 1998. (Мойнихан Д. П., Секретността, Американският опит, ВИ, С., 2002.)
35. Ostborne, D., P. Plastrik, Banishing Bureaucracy, The Five Strategies for Reinventing Government, Addison-Westley Publishing Company, Inc., 1996.
36. PFI: Meeting the Investment Challenge, HM Treasury., www.unison.org.uk/pfi
37. Public Rrisk for Private Gain, Unison, Positively Public, www.unison.org.uk/pfi
38. Recent trends in military expenditure, www.sipri.org
39. Romm, J.J., Defining National Security, Council of Foreign Relation Press, New York, 1993.
40. Snow, D.M., National Security: Enduring Problems of U.S. Defnce Policy, St. Martin’s Press, New York, 1987, стр. 5.
41. Stilman II, R.J., Public Administration, Concepts and Cases, Houghton Miffin Company, Boston, 1992.
42. United Nations, World leaders Adopt „United Nation Millennium Declaration” at Conclusion of Extraordinary Three–Day Summit, Press release, www.un.org/millenniumgoals












Настоящият материал е част от учебно пособие “Национална и международна сигурност”, предназначено за студентите от УНСС по специалността “Икономика на отбраната и сигурността”. Под печат в издателство “Стопанство” на УНСС